政策行銷的運用與限制-以ECFA推動過程為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政系研究所碩士學位論文. 政治大. 立政策行銷的運用與限制-以. ‧ 國. 學. ECFA 推動過程為例 ‧ er. io. sit. y. Nat. n. al v i 指導教授：陳敦源博士 n C hengchi U. 指導學生：何敬欽. 中華民國 101 年 7 月. 撰.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝辭時光荏苒，稍縱即逝，沉浮數載，終有小成。回首過來路，要感謝的人很多，那就感謝這個培育我也沉溺我的社會吧～預先感謝親愛的讀者，無論您是我的恩人、熟人、點頭之交或陌生人，皆是遙遙人生、渺渺世界中的長風破浪會有時，或是萍水相逢待機緣。對於這篇拙作，最要感謝幽默又帥氣的陳敦源老師，不念其煩的指導與啟發，甚至對本文的貢獻大於我自己囧。當然也要感謝政大公行所老師們的指導，讓來自不同淵源與思想背景的大學的我有了另一番的啟發與思考方向。. 立. 政治大. 同時，要感謝這四年來和我一起砥礪、閒扯淡的研究所同學們，共同奮. ‧ 國. 學. 戰而制霸政大的系籃戰友們，一起辛苦打拼、有錢沒命花的選研同伴們，不嫌棄我幼稚的大學部學弟妹們，還有在系辦容忍我不斷迷糊出包的怡瑩學姐. ‧. 及漢琪學姐～感謝所有曾包容我、鼓勵我隨性與倦惰的人們～. sit. y. Nat. 最後，要感謝我家人的無比關懷與容忍，讓我能在違背期望下仍能自由. io. 同志仍需努力。. n. al. er. 飛翔。感謝主，感謝所有為台灣社會更美好而付出的人們，位丟咪後ㄟ炯來，. Ch. engchi. i n U. v.


(5) 中文摘要本研究以 ECFA 政策作為探討之個案，探析主要負責行銷政策的陸委會與經濟部如何運行政策行銷以協助政策的推動，並於過程中面臨到哪些難以解決的限制與問題。研究發現，兩部會透過民調、座談說明會與出席立法院會等方式進行政策調查分析與行銷評估回饋，依靠政策專業與經驗擬定行銷策略並透過廣告文宣、網路資料與活動、公關機制及各式面對面宣傳活動來行銷 ECFA。但在過程中，遭遇到組織環境面與分析執行面上的限制，突顯我國政府在進行政策行銷時仍有多項問題有待解決。因此本研究的結論認為，政府於政策行銷時，重點在於（1）提升其行銷論述能力；（2）應對公共資訊傳播的競爭；（3）能揉合政策專業與經驗並學習企業行銷. 政治大. 專業能力以建立適合於我國的政策行銷模式。. 立. ‧ 國. 學. 總體來說，本研究透過政策行銷理論文獻與政府實務政策作為的整理與分析，將應然面與實然面作比較，一方面倡議學界能夠換個角度、集中思考如何建立適. ‧. 合政府政策行銷的模式；一方面也希望透過研究所得替政府挖掘行銷上的問題，並思擬應對方向。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 關鍵字：政策行銷模式、政策調查分析、行銷專業能力、公共資訊傳播. Ch. engchi. i n U. v.


(7) 目錄第一章緒論 .............................................................................................................. 1 第一節研究背景........................................................................................................ 1 第二節研究動機與目的 ............................................................................................ 4 第三節研究範圍與對象 ............................................................................................ 5 第四節章節安排 ........................................................................................................ 9. 第二章文獻回顧 ................................................................................................. 11 第一節行銷概念擴大與轉化 .................................................................................. 11 第二節政策行銷的運用與限制 .............................................................................. 21 第三節兩岸經貿交流與 ECFA 的推動 .................................................................. 45 第四節小結 ............................................................................................................. 51. 立. 政治大. 第三章研究設計 ................................................................................................. 55 研究架構與流程 ........................................................................................... 55 研究方法 ...................................................................................................... 58 資料分析 ...................................................................................................... 66 研究倫理 ...................................................................................................... 70. ‧. ‧ 國. 學. 第一節第二節第三節第四節. Nat. sit. n. al. er. 推動準備期的行銷運用 .............................................................................. 73 具體行銷期的行銷運用 .............................................................................. 83 立法審議期的行銷運用 .............................................................................. 92 行銷過程中的限制與問題 .......................................................................... 98 小結 ............................................................................................................ 112. io. 第一節第二節第三節第四節第五節. y. 第四章 ECFA 政策行銷的運用與限制........................................................ 71. Ch. engchi. i n U. v. 第五章結論 ........................................................................................................ 117 第一節研究發現 .................................................................................................... 117 第二節研究建議 .................................................................................................... 122 參考文獻.................................................................................................................... 125 附錄一 ECFA 大事紀 ............................................................................................. 129 附錄二陸委會政策民調結果 ................................................................................ 134 附錄三 ECFA 廣告與內容列表 ........................................................................... 1442 附錄四訪談大綱與逐字稿 .................................................................................... 144.

(8) 表目錄. 表 2-1 行銷概念擴大與轉化之內涵 ........................................................................ 13 表 2-2 公共政策交換模式 ........................................................................................ 17 表 2-3 國外重要政策行銷研究 ................................................................................ 22 表 2-4 市場行銷與共通性行銷 4PS 對照表 ............................................................ 30 表 2-5 行銷策略、行銷五問與行銷管理能力對應表 ............................................ 32 表 2-6 行銷組合概念對照表 .................................................................................... 35 表 2-7 行銷要素三構面 ............................................................................................ 39 表 2-8 ECFA 議題爭論正反方說法 ......................................................................... 48. 政治大. 表 2-9 分析構面 ........................................................................................................ 53. 立. 表 3-1 訪談對象資訊 ................................................................................................ 62. ‧ 國. 學. 表 3-2 分析構面與訪談對象對應表 ........................................................................ 63 表 3-3 訪談大綱核心問題 ........................................................................................ 65. ‧. 表 3-4 資料分析架構 ................................................................................................ 68 表 4-1 本研究資料分析分類列表 ............................................................................ 72. y. Nat. sit. 表 4-2 陸委會 2009 年 4~12 月間委託民調 ............................................................ 74. al. er. io. 表 4-3 陸委會 ECFA 宣傳廣告之一 ........................................................................ 78. n. v i n Ch 陸委會 2010 年 1~6 月間委託民調 85 e n g.............................................................. chi U. 表 4-4 ECFA 推動準備期的行銷組合表 ................................................................. 81 表 4-5. 表 4-6 陸委會 ECFA 宣傳廣告之二 ........................................................................ 87 表 4-7 經濟部 ECFA 宣傳廣告 ................................................................................ 88 表 4-8 ECFA 具體行銷期的行銷組合 ..................................................................... 91 表 4-9 陸委會 ECFA 回顧暨宣傳短片 .................................................................... 94 表 4-10 ECFA 立法審議期行銷組合表 .................................................................... 96 表 4-11 陸委會 2010 年 7 月間委託民調 .................................................................. 97 表 4-12 研究資料分析分類列表（小結） .............................................................. 115.

(9) 圖目錄圖 2-1 行銷概念擴大化與研究領域演進圖 ............................................................ 21 圖 2-2 公共政策行銷模式 ........................................................................................ 24 圖 2-3 CHAPMAN & COWDELL 的公部門行銷管理策略模式 .................................. 26 圖 2-4 蘇偉業的政策行銷模式 ................................................................................ 29 圖 2-5 民主政治完整模式 ........................................................................................ 31 圖 2-6 公共政策行銷模式 ........................................................................................ 38 圖 2-7 ECFA 政策行銷與其可能面臨之限制與問題 ............................................. 54 圖 3-1 研究架構圖 .................................................................................................... 56. 政治大. 圖 3-2 研究流程圖 .................................................................................................... 57. 立. 圖 3-3 研究問題與所用研究方法對照圖 ................................................................ 59. ‧ 國. 學. 圖 4-1 陸委會與經濟部合辦研討會 ........................................................................ 75 圖 4-2 陸委會推動準備期廣告內容剪影 ................................................................ 79. ‧. 圖 4-3 經濟部推動準備期彩色版文宣簡報 ............................................................ 79 圖 4-4 ECFA 官方網站剪影 ..................................................................................... 80. Nat. sit. y. 圖 4-5 經濟部爭議性行銷代言角色設定 ................................................................ 83. al. er. io. 圖 4-6 雙英辯論會新聞圖片 .................................................................................... 84. v i n C h............................................................................ 陸委會與經濟部廣告剪影 87 engchi U 陸委會談判遊戲剪影 .................................................................................... 89 n. 圖 4-7 經濟部宣傳摺頁圖影 .................................................................................... 87 圖 4-8 圖 4-9. 圖 4-10 ECFA 簽約儀式官方照片 ............................................................................ 92 圖 4-11 經濟部與陸委會辦理座談會與說明會剪影 ................................................ 94 圖 4-12 陸委會陸委會立法審議期廣告內容剪影.................................................... 97 圖 4-13 經濟部立法審議期宣傳摺頁圖影................................................................ 97 圖 4-14 民間團體及立法院針對 ECFA 的抗爭活動 .............................................. 100 圖 4-15 是否瞭解 ECFA 內容（2009 年 2~12 月）............................................... 107 圖 4-16 政府是否清楚說明 ECFA 內容（2009 年 2~12 月）............................... 107 圖 4-17 ECFA 應否交付公投（2009 年 2~12 月） ............................................... 108 圖 4-18 對陸委會「假民調」之質疑...................................................................... 109.

(10) 圖 4-19 ECFA 政策行銷所面臨之限制與問題 ...................................................... 111. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(11) 1. 第一章. 緒論. 第一節研究背景. 自 2008 年 5 月 20 日馬政府上任，我國對大陸政策開始產生一系列實質上的轉變。在總統大選過程中激烈爭辯的兩岸經貿政策議題，最後由馬蕭陣營以 17% 的選票勝差取得民意的支持，而開始逐步並落實其「兩岸關係正常化」的政策主張：在兩岸關係上，以九二共識為基礎提出「不統、不獨、不武」為綱領，先經. 政治大. 濟後政治，擱置爭議並積極尋求兩岸的交流與協商。馬總統在其就職演說中提到：. 立. ‧. ‧ 國. 學. 「…英九在此重申，我們今後將繼續在「九二共識」的基礎上，儘早恢復協商，並秉持四月十二日在博鰲論壇中提出的「正視現實，開創未來；擱置爭議，追求雙贏」，尋求共同利益的平衡點。兩岸走向雙贏的起點，是經貿往來與文化交流的全面正常化，我們已經做好協商的準備…」. sit. y. Nat. 可得知馬政府是以兩岸經貿與文化交流為起點，逐步改善並追求兩岸關係的. io. n. al. er. 正常化 1。接下來馬總統還提到：. i n U. v. 「…未來我們也將與大陸就台灣國際空間與兩岸和平協議進行協商。. Ch. engchi. 台灣要安全、要繁榮、更要尊嚴！唯有台灣在國際上不被孤立，兩岸關係才能夠向前發展…」 2 由此可瞭解到馬政府一改李登輝時期的「戒急用忍」與民進黨執政時期強調 1 2. 本段落所引述馬總統談話皆摘自總統府網站「中華民國第十二任總統馬英九先生就職演說」， http://www.president.gov.tw/php-bin/prez/shownews.php4?Rid=14000，讀取日期為 2010.03.18。此處原談話內容為「…英九在此重申，我們今後將繼續在「九二共識」的基礎上，儘早恢復協商，並秉持四月十二日在博鰲論壇中提出的「正視現實，開創未來；擱置爭議，追求雙贏」，尋求共同利益的平衡點。兩岸走向雙贏的起點，是經貿往來與文化交流的全面正常化，我們已經做好協商的準備。希望七月即將開始的週末包機直航與大陸觀光客來台，能讓兩岸關係跨入一個嶄新的時代…未來我們也將與大陸就台灣國際空間與兩岸和平協議進行協商。台灣要安全、要繁榮、更要尊嚴！唯有台灣在國際上不被孤立，兩岸關係才能夠向前發展。我們注意到胡錦濤先生最近三次有關兩岸關係的談話，分別是三月二十六日與美國布希總統談到「九二共識」、四月十二日在博鰲論壇提出「四個繼續」、以及四月二十九日主張兩岸要「建立互信、擱置爭議、求同存異、共創雙贏」，這些觀點都與我方的理念相當的一致。因此，英九願意在此誠懇的呼籲：兩岸不論在台灣海峽或國際社會，都應該和解休兵，並在國際組織及活動中相互協助、彼此尊重…」。.

(12) 2 台灣主體性而導致的烽火外交：在「擱置爭議，追求雙贏」的共識下，先力求兩岸關係的改善，再進一步尋求台灣的國際發展空間與地位，並開始著手與對岸政府進行和平協議與經貿協商，力圖建立制度化協商機制。. 一、江陳復談與政治衝突對立在兩岸皆具「擱置爭議，追求雙贏」的共識下，2008 年 6 月 11-14 日的第一次「江陳會談」，不僅正式恢復了兩岸正式協商機制，並提出兩岸未來交流與合作的方向，而具有重大的象徵意義；會中也開始觸及實質的包機直航與陸客來台旅遊議題，代表馬總統政見的落實；然而，在同年 7 月正式實施後，各界對陸客來台旅遊與兩岸包機直航的效益上的持續爭議不斷，並未影響馬政府的決心，並. 政治大郵政與食品安全等四項協議，並確立「強化兩岸制度化協商機制」的構想，而開立啟之後 CECA（Comprehensive Economic Cooperation Agreement，綜合性經濟合. 在同年底的第二次江陳會談上，取得了重大的進展。不僅再簽署兩岸海運、空運、. ‧ 國. 學. 作協議）與 ECFA（Economic Cooperation Framework Agreeement，兩岸經濟合作架構協議）的規劃與協議。. ‧ sit. y. Nat. 然而，在兩岸逐步協商更進一步合作的同時，國內也因為張銘清事件導致政治衝突對立的升高，並於陳雲林訪台會談過程中，會場外部爆發反對陣營的激烈. io. n. al. er. 抗爭並發生多起警民衝突 3。凡此種種，顯見國內在大陸政策立場上的多元與內. i n U. 部衝突特性，並未因馬政府的大幅勝選而有所改變。. Ch. engchi. v. 二、從 CEPA、CECA 到 ECFA 關於兩岸之間經貿合作制度的建構，最早被提出為各界討論的模式是CEPA （Closer Economic Partnership Arrangement，更緊密經貿關係安排），維 2003 年中國政府與香港所簽訂的貿易協議，涵蓋貨物貿易、服務貿易與貿易投資便利化三大範疇，目標在加強大陸與香港的經貿合作以共同開發大陸市場 4。然而此議題因涉及兩岸統獨敏感地帶，引起在野黨抨擊馬政府傾中賣台 5。就馬政府正式的計畫是簽訂CECA （Comprehensive Economic Cooperation Agreement，. 3 4 5. 「遊行衝突綠委要求道歉藍委要求嚴辦」（2008，11 月 10 日）。自由時報，A3 版香港特別行政區政府工業貿易署說明，http://www.tid.gov.hk/tc_chi/cepa/cepa_overview.html 如民進黨於 2008 年 10 月 6 日進行重大議題協調會報，針對 CEPA 做強烈批判。 http://www.dpp.org.tw/news_content.php?menu_sn=7&sub_menu=43&sn=3305.

(13) 3 綜合性經濟合作協定），全面開展兩岸經貿議題的協商 6。但就當時馬政府態度而言，經貿協定的名稱是CEPA或CECA並非重點，關鍵在透過兩岸平等協商簽訂經貿協議以促進兩岸經貿互惠，避免台灣在區域經濟遭邊緣化 7。然而，在野的民進黨大力反彈，認為此舉無異於在「一個中國」原則下妥協於大陸的政經攏絡，不僅有矮化主權的疑慮，也過度高估所能帶來的經濟效益。. 在經歷數個月的爭辯後，2009 年二月二十七日馬政府決定將兩岸之間的綜合性經濟合作協定調為Economic Cooperation Framework Agreeement，兩岸經濟合作架構協議，簡稱為ECFA，並列舉簽署此協議的三個重要目的：1、兩岸經貿正常化；2、避免台灣被邊緣化；3、促進台灣經貿的國際化。並且強調該協議必. 政治大. 定讓「國會監督，民意參與」，且絕不涉及政治性與統獨問題 8，力圖化消民進黨乃至社會各界的質疑。. 立. ‧ 國. 學. 然而，對民進黨而言，其對大陸政策立場本就與執政的國民黨處於對立面，為了對抗握有行政資源並掌握政策議程的國民黨政府，必須不斷拋出議題來反駁. ‧. 或攻擊政府的決策與規劃方向，爭取民意的支持來影響政策的走向 9。而其他政. sit. y. Nat. 策利害關係人如工商企業、農民、勞工及學者專家 10等也各依據自己的偏好而組織行動或透過媒體發聲來參與並影響政策的形成，增添政策推動上的複雜性與困. io. n. al. er. 難度。故對於ECFA這種影響層面廣大、參與角色眾多的爭議性政策，公共管理. i n U. v. 者在政策目標已然確立下，如何透過有效的政策分析與規劃，運用適當的政策行. Ch. engchi. 銷工具以化消各方質疑並取得共識，使ECFA政策一方面能夠順利推動，一方面也能回應多元民眾的需求，乃是政策行銷研究者關注的焦點。但若以ECFA這類影響層面廣大並具重大爭議性的政策來說，政府在政策的行銷上面臨複雜的政策環境、多元的行銷對象與政策意見市場反對力量的對抗，加上自身組織法規與專業能力的限制而無法像企業行銷那般彈性與快速應變，顯見在行銷的過程往往因 6. 「…劉揆宣告將開創兩岸經貿協商新時代；其中全面開展兩岸經貿協商議題，將包括兩岸貿易正常化及特定產業保護機制、兩岸金融接軌與監理、海空直航協商與安排、兩岸投保協定及智財權保護等七大議題…」。（2008，5 月 30 日）。中商日報，A5 版。 7 「江丙坤：簽 CEPA 要平等互惠」。（2008，9 月 12 日）。中國時報，A13 版。 8 「馬為 CECA 定調：兩岸經合架構協議」。（2009，2 月 27 日）。聯合晚報，A2 版。 9 例如民進黨在 2009 年 4 月舉辦「ECFA，連結世界還是依附中國？-馬政府傾中政策總體檢」會議，針對馬政府 ECFA 政策相關議題一一分析並提出建議或批判。 http://www.dpp.org.tw/news_content.php?menu_sn=7&sub_menu=43&sn=3694 。 10 此處分類乃根據陸委會於民國 98 年 11 月 13 日舉辦地區分眾會談時的五分類而定。詳見陸委會網頁 http://www.mac.gov.tw/lp.asp?ctNode=6727&CtUnit=4697&BaseDSD=7&mp=1 ，讀取日期為 2010.08.17。.

(14) 4 為種種既有的限制而可能影響到政策行銷的分析、規劃與執行過程，最終影響到行銷的成效。這也是本研究在ECFA政策過程中觀察發現到的問題。. 第二節研究動機與目的. 我國藍綠陣營在重大政策上的競爭與對立並非新鮮事，尤其在 2000 年第一次政黨輪替開始，三次總統大選前後皆伴隨重大爭議議題的討論與隨之而來的政治衝突：從 2000 年的核四興廢案，2004 年的軍購案與防禦性公投，到 2008 兩岸共同市場與經濟合作協議的簽訂，皆是新政府挾著選舉勝利宣稱其民主正當性來推動政策，反對黨則發動政治行動與議題爭論來阻撓或影響政策的走向和內容，. 政治大. 其他較小型的行動者則關注其切身相關的政策議題伺機而動。此情況亦是多元民. 立. 主政治的常態。. ‧ 國. 學. 由於台灣甫經民主轉型，激烈選戰的結果，使得藍綠陣營在重要政策的制定. ‧. 過程中皆戮力訴求民意的動員與支持。而兩岸關係基於我國特殊的歷史背景，使得兩岸經貿政策的理念爭辯成為總統、立委選戰的最大爭點，因此，台灣兩岸經. y. Nat. sit. 貿政策的決策，勢將深受民意走向所左右（吳玉山，1999；陳陸輝等，2009）。. al. er. io. 只要涉及兩岸關係，就不單純是單一選舉或政策的問題，而是國內政壇在長久對. n. v i n Ch 求渲染民眾心理認同之情緒，使得我國兩岸政策制定過程複雜且充滿變數。因此， engchi U 兩岸關係的激烈爭辯與對立之下，如何透過理性計算擬定競爭策略，運用感性訴. 公共管理者在民意分歧強烈卻又極度重要的制度環境下，一方面必須主動了解並. 回應多元民意的偏好；另方面也必須兼顧其專業責任，避免「逐民意而居」而無所適從。在民主回應性與專業責任的雙元要求下，公共管理者做為民意的探詢者與引導者，必須同時具備政策行銷與民意探詢雙重技能，從而能因勢導利，於順利推動政策之餘能最大程度的回應人民的需求（陳敦源，2002；黃東益、陳敦源、蕭乃沂，2006）。. 然而，由於公部門不僅於行銷的運用上有其先天結構上的限制，且在行銷技術上的運用亦面臨專業不足或技術不適用的問題（陳敦源，2008：260）；加以民.

(15) 5 意變動快速，常隨議題波動而難以預期（Rubenstein，1995：3-4） 11，一旦無法及時探詢民意之所需，則奠基於錯誤民意認知的行銷技術再好也無用武之地。依此脈絡，本文首先根據研究背景與動機提出本研究的主要方向：本研究以ECFA 政策作為探討之個案，在研究對象上則以政府各部會中最主要統籌負責行銷 ECFA政策的陸委會為主，共同執行政策行銷的經濟部為輔，以民國 98 年 2 月到 99 年 8 月ECFA政策推動過程為研究範圍，探討ECFA政策推動過程中如何進行行銷的調查分析、策略規畫與評估回饋？過程中面臨到哪些行銷上的限制與問題？如何研議行銷策略以排除問題化消爭議，從而使政策能順利推動？據此，本研究首先提出研究問題如下：. 政治大（一）如何進行環境分析與政策調查以協助行銷策略規劃？遇到哪些限制與問立題？政府在 ECFA 政策行銷過程中，. ‧ 國. 學. （二）如何區分行銷對象以規劃行銷策略與組合？遇到哪些限制與問題？（三）如何評估行銷成效，蒐集並分析回饋意見？遇到哪些限制與問題？. ‧ sit. y. Nat. 並將在第二章文獻回顧與整理後，在文獻支持與啟發下，建立分析構面與研究架構。本研究最終目標在透過政策行銷理論的重新檢視與整理，並以個案實務. io. n. al. er. 為基礎，分析公共管理者在進行政策行銷時所可能面臨的限制與問題，並研擬預防與解決之道。. Ch. engchi. i n U. v. 第三節研究範圍與對象. 本研究以 ECFA 政策推動過程為個案研究（case study）的標的，從理論出發建構研究的問題與模型，接著以質性研究為主、量化資料為輔，透過對個案縱橫理緒所得之實務經驗來做理論與實務上的推論與結合，以期能從公共行政與行銷理論出發，完整的探析政府在運用政策行銷來推行重大爭議性政策時，受到哪些. 11. Rubenstein（1995）認為，民意會因民眾對議題事件資訊瞭解的多寡及議題事件的顯/隱性而在短期意見強度與方向上有所變動，但長期來看仍有一定穩定性。.

(16) 6 組織環境面與分析執行面上的限制與問題，並研議如何妥善處理這些限制與問題以達成預定的行銷成效，使政策順利推行。由於 ECFA 政策無論在政治上或經濟上皆對我國未來發展影響深遠，牽涉部會機關之多、影響範圍之廣、爭議對立之強，使政府在政策行銷上面臨極度複雜的政策環境、眾多的行銷對象與分歧的民意，對本研究而言是最適合作為「政策行銷的運行與限制」的實務案例，故選取 ECFA 政策推動過程作為本研究之個案，而以行銷 ECFA 政策的部會為研究對象。. 由於整個ECFA政策（Economic Cooperation Framework Agreeement，兩岸經濟合作架構協議）自 2008 年 11 月二次江陳會後正式浮上檯面，並於 2009 年 2. 政治大辯論會後更加激烈的朝野對立，最後於 2010 年 8 月經立院審議通過，整個政策立推動過程歷時一年半，馬政府從上到下如總統、行政院長、經濟部、陸委會、農. 月經馬總統正式定調，中間歷經公投連署、早收清單等數次爭議，以及馬蔡ECFA. ‧ 國. 學. 委會與海基會等皆大力投入，使ECFA在研究上面臨時間長、參與者眾多與範圍過大的問題。本研究幾經思量，一分面將研究範圍作主題式的分期，以利後續的. ‧. 分析討論不致失焦或過於攏統；另一分面則設定ECFA的主要政策行銷者－行政. sit. y. Nat. 院大陸委員會為主要研究對象，並將共同參與行銷規劃與執行的經濟部列為次要. io. 對象等詳細說明如下：. n. al. er. 研究對象以增加本研究分析的解釋力與代表性 12。關於本研究選取的時間、範圍、. 一、個案研究範圍：. Ch. engchi. i n U. v. ECFA 政策從推動到立法院通過的過程，整個過程可以分成三個主要階段：. 12. 由於陸委會與經濟部為 ECFA 政策的主要推動與商談機關，也是馬總統對「宣導及溝通不充分以致人民不了解」的責成對象，為 ECFA 行銷兩大執行者；但根據我國大陸政策工作體系架構與分工，陸委會「負責通盤性大陸政策及大陸工作的研究、規劃、審議、協調及部分跨部會事項之執行工作」，統籌負責大陸政策的規劃與執行；其他部會只就主管業務相關工作負責與執行；此外，經濟部本身也屬陸委會委員之一，主要工作在於參與規劃並就所主管國際貿易與國內經貿事項執行政策，故本研究定陸委會為主要研究對象，將經濟部列為次要研究對象。大陸政策分工架構詳見陸委會網頁， http://www.mac.gov.tw/ct.asp?xItem=63184&CtNode=6293&mp=1，讀取日期為 2010.03.29。相關公告詳見總統府網站新聞 http://www.president.gov.tw/Default.aspx?tabid=131&itemid=19523 ，讀取日期為 2011.04.03。相關新聞如「出席考試院 80 周年慶馬英九講成 90 歲」。（2010，1 月 6 日）。自由時報，A3 版。.

(17) 7 （一）推動準備期（2009 年 2 月到 12 月）由於此時期乃馬政府將原先討論的 CECA（Comprehensive Economic Cooperation Agreement，綜合性經濟合作協議的簡稱）轉向並定調為 ECFA （Economic Cooperation Framework Agreement，兩岸經濟合作架構），政策相關議題與爭議皆從此時期開啟（如是否交由全民公投決定、條文是否送立法院審查、內容涉及國家主權與經貿利益等），政策主要推動者陸委會在 3、4 月委託進行 3 次全國性民意調查，並於 7 月開始辦理地方性的說明會聽取不同階層民眾的意見 13，經濟部也 6 度赴立法院專案報告，並積極與各產業代表溝通聽取意見。由此可見此時期對政策推動者而言乃是分析政策環境與擬定行銷計劃的重要關鍵期，列為本研究的焦點研究範圍之ㄧ。. 立. 政治大. （二）明確行銷期（2010 年 1 月到 6 月）. ‧ 國. 學. ECFA 政策在歷經半年的說明與推動後，於 2009 年第四次江陳會談後定調並開啟協商，陸委會也更積極的投入廣告文宣進行政策行銷。4 月 6 日. ‧. 舉行第一次 ECFA 公開辯論會，由朝野政黨推舉代表進行政策辯論；並於. sit. y. Nat. 同年 4 月 25 日舉行朝野政黨領袖的「雙英 ECFA 辯論會」，使社會有關 ECFA 政策的討論達到高峰。由於此時期推動政策的馬政府與民進黨為首. io. n. al. er. 的社會主要反對、質疑政策者針對政策相關議題的態度、立場與政策規劃. i n U. v. 皆有明確說明。此外，在野政黨（民進黨與台聯黨）孕釀與連署已久的. Ch. engchi. 「ECFA 公投」也進入公投審議委員會審查階段，並於 2010 年 6 月 2 日作出決議，也引發朝野與社會的廣泛討論。由於以上兩大事件對於陸委會檢視民意對政策的了解、支持與異議等皆能有進一步的接收與認知，為本研究的焦點研究範圍之二。. （三）立法審議期（2010 年 6-8 月）隨著 ECFA 正式於 6 月 29 日簽署，整個政策行銷期也進入最後階段：與政策的最後外部行銷對象－立法院的交涉，以使 ECFA 條文順利通過審查。同時，針對 ECFA 條文生效後第一項面對的「早收清單」內容與對國內部 13. 詳見陸委會網站 http://www.mac.gov.tw/ct.asp?xItem=53919&ctNode=6332&mp=1，讀取日期為 2011.3.11。.

(18) 8 份產業衝擊的配套與說明，對於 ECFA 協議的最後內容與合法化過程皆具重大影響，為本研究的焦點研究範圍之三。. 二、研究對象：雖然整個 ECFA 政策，對內涉及總統府、行政院各部會、執政黨相關組織，對外涉及立法院、地方政府、在野政黨、民間各社會與經濟團體以及各領域人民，研究範圍牽涉廣大。但由於本研究乃針對政策中的公共管理者如何進行政策行銷及其行銷時所遇到的問題與限制作為研究主軸，故在研究對象的選取上乃以主要負責政策推動與說明的陸委會政務領導與有關處室人員為主要研究對象，經濟部政務領導與其內部與 ECFA 行銷規劃與執行直接相關的局處人員為次要研究對象。詳細理由說明如下：. 政治大 1、本研究設定對象為進行分析規劃與執行政策行銷的公共管理者，故雖然總立統、行政院本部與執政黨團等皆為重要決策者，但因其並未參與政策意見. ‧ 國. 學. 探詢與行銷事務的分析規畫，是政策議程設定者但非行銷政策者，未免本研究範圍龐大而失焦，所以予以割愛。. ‧ sit. y. Nat. 2、陸委會與經濟部為 ECFA 政策主要的推動與商談部會，且特別針對政策進. io. 要規劃與執行者。. n. al. er. 行政策調查與民意探詢而非單純宣傳政令，因此可視為為 ECFA 行銷的主. Ch. engchi. i n U. v. 3、陸委會與經濟部在行銷上皆面對社會全體民眾，非像勞委會、農委會等部會僅負責其主管業務專責範圍，使陸委會與經濟部在行銷研究上較有代表性與研究價值。. 4、陸委會做為兩岸政策的專責部會，統籌負責對大陸政策的規劃與執行，各部會皆為其委員成員之一 14，故在研究範圍過大而必須有所取捨下，當以對個案最具代表性與重要性的陸委會為主要研究對象. 14. 依照陸委會網站資料顯示，陸委會設有 17 到 27 位委員，名單包括行政院秘書長、政務委員及內政部、外交部、國防部、財政部、教育部、法務部、經濟部、交通部、中央銀行、行政院新聞局、行政院衛生署、行政院海岸巡防署、行政院經濟建設委員會、行政院國家科學委員會、行政院農業委員會、行政院勞工委員會、行政院體育委員會、行政院金融監督管理委員會、國家安全局等機關首長等。詳見陸委會組織體系簡介： http://www.mac.gov.tw/ct.asp?xItem=63273&CtNode=5958&mp=1 ，讀取日期為 2010.7.23。.

(19) 9. 5、陸委會在民意探詢與公共諮詢上深耕已久，自 1998 年起就開始進行例行性民調與政策民調，並陸續做過多次全國性面訪、公聽會與座談會等公共諮詢工作，在政策調查分析累積豐富實務經驗。於這次 ECFA 政策推行上意進行多次全國民電話民調與地方座談，對本研究選取個案而言有極重要的研究價值，故列為最主要的研究對象. 第四節章節安排. 政治大. 本研究首先在第一章緒論中，陳述研究背景與動機，接著依據研究目的先提. 立. 出初步的研究問題，設定並說明研究範圍與對象。接著在第二章前兩節的文獻回. ‧ 國. 學. 顧中，將檢視國內外政策行銷相關文獻，整理分析以瞭解在過往的研究中如何探討政策行銷的目的、運作與可能面臨的限制與問題，以形成本研究之理論基礎。. ‧. 在第二章第三節則透過政策背景與內容的介紹來解釋本研究採用 ECFA 政策推動過程做個案研究之原由，最後於第四節綜合文獻回顧與初步個案資訊，提出本. y. Nat. sit. 研究具體的研究問題與分析架構。在第三章研究設計中，將列出本研究之研究架. al. er. io. 構、方法與資料分析方式，完整說明本研究的分析過程，並提出信效度檢驗過程. n. v i n Ch 經、政策行銷運用的三個層次為緯，並分析陸委會與經濟部於此過程中如何進行 engchi U 與研究倫理的貫徹。第四章進入資料分析與討論，以政策推動過程的三個階段為. 政策行銷，並在過程中面臨到哪些行銷上的限制與問題。最後於第五章完整列出本研究所獲之分析結果，並提出政策建議。全書的尾端則在列出本研究所參考的相關文獻後，附錄一附上本研究整理的 ECFA 大事紀，附錄二附上重要官方次級資料，附錄三列上本研究的訪談大綱及訪談逐字稿。.

(20) 10. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(21) 11. 第二章. 文獻回顧. 第一節行銷概念擴大與轉化一、行銷概念擴大化非商業組織管理者面臨的抉擇的不在市場化與否，而是任何組織皆無法迴避做行銷 15。 Kotler & Levy，1969: 15. 治政大行銷（marketing）被許多人認為是打廣告、銷售商品、形象公關或促銷活動立等，例如美國知名鞋商電視廣告利用標語「Fast don`t lie」與球星畫面塑造良好 ‧ 國. 學. 球鞋形象以利販賣；抑或 2008 年總統大選時國民黨一支「我們準備好了」廣告，利用馬蕭與藍營縣市長共誓的畫面塑造來傳達其政黨輪替的政治意涵。然而，諸. ‧. 如此類的活動與節目僅是行銷的一部分，並非行銷的本質。美國行銷學會在 2007. y. Nat. 年給予行銷的最新定義乃是：「行銷乃是一系列創造、溝通、傳遞與交換的機制. io. sit. 與程序，此活動對於顧客、客戶、夥伴以及社會是具有價值的 16。」由此可見，. n. al. er. 近數十年來由於政、經、社會快速發展，科技發達、通訊進步、資訊流通快速而. i n U. v. 使得人與人之間的交流型態愈趨複雜多變，行銷也不再是舊往般「生產者將商品. Ch. engchi. 與勞務販售給消費者與使用者的商業活動」如此狹隘的刻板印象，無論產品（product）、消費者（consumers）以及行銷工具（marketing tools）概念的轉變與所指涉的範圍皆大為擴張，是為「行銷概念擴大化」（Broadening the Concept of Marketing）（Kotler & Levy，1969）。. 這波始自 1970 年代美國的行銷概念擴大化運動，使行銷學從商業領域漸次擴大至社會與政治領域，例如社會行銷（social marketing）、非營利組織行銷（non 15 16. 原文為“The choice facing those who manage non business organizations is not whether to market or not to market, for no organization can avoid marketing.” 原文出自美國行銷學會網站，2007 年 10 月公布。“Marketing as the activity, set of institutions and processes for creating, communicating, delivering, and exchanging offerings that have value for customers, clients, partners, and society at large.” 網址 http://www.marketingpower.com/AboutAMA/Pages/DefinitionofMarketing.aspx ，讀取日期為 2011.03.18。.

(22) 12 profit marketing）、政策行銷（public policy marketing）、政府行銷（government marketing ）、政治行銷（ political marketing ）、公共部門行銷（ public sector marketing）、城市行銷（city or place marketing）以及觀光行銷（tourism marketing）等，正如知名行銷學者Kotler所倡「行銷共通性」（generic marketing）17，行銷程序與活動適用於任何組織與管理者，無論管理者是否有察覺，行銷的思維與做法其實已漸漸擴大至其他非商業組織了（Kotler & Levy，1969：12）。. 這波運動主要是受到兩大因素影響：一為美國行銷學界自 1950 年代起即不斷反思行銷過程中生產者與消費者的角色定位，以及彼此交換關係的型態。 Andreasen（1994：108-110）即將此演變過程分做四階段，從最早期單純商品製. 政治大開始著重市場與顧客關係；最後則形成顧客導向的核心原則，建立以顧客目標為立中心的行銷模式。. 造以販售；接下來變成更加著重生產效率以壓低成本；第三階段起導入推銷概念，. ‧ 國. 學. 第二個影響因素乃因 1960 年代末美國學界對企業擔負社會責任之疑問與期. ‧. 許，如 Lazer（1969）認為行銷學不應侷限於企業經營管理，亦可用於社會目標. sit. y. Nat. 的達成，因為追求更好生活型態的動力與追求績效的動力是相仿的。而 Kotler & Levy（1969）也指出政府機關與非營利組織皆可運用企業管理方法，尤其是行銷. io. n. al. er. 來促進計畫的推動與達成。. Ch. engchi. i n U. v. 國內學者林博文檢視這時期的相關文獻，認為行銷觀念的擴大化是一項管理思維演進的趨勢，無論公部門、私部門或第三部門，皆經由此時期強調的「行銷社會責任」及「行銷功能的延伸/轉移」，擴大其組織管理的技能範疇，促成行銷觀念的擴大與轉化（林博文，2009：68-69）。在這樣的發展過程中，「行銷」不再只是一種技術或方法，而漸成為一專門的管理思維與程序，不僅在私部門大盛其道，也愈來愈受到公部門的重視與引用。. 然而，究竟哪些行銷概念被擴大並轉化至公部門與非營利組織呢？本研究整理 Kotler、Levy、Mokwa、Coffman、Mauser、Ferrell 與 LaGarce 等學者的研究 17. 由於 generic marketing 譯名未有定案，國內學者或翻作「共通化行銷」（陳敦源，2008），或作「行銷屬性」（林博文，2009）；於此本文依其文章脈絡本義，定義為「行銷共通性」這較淺白的詞語。.

(23) 13 成表如下，顯示從產品、消費者、行銷工具、組織類型與交換關係等行銷概念與內涵皆有所轉變，同時也將行銷研究擴大至各個領域。表 2-1 為本研究針對行銷概念擴大與轉化內涵的整理表：. 表 2-1 行銷概念擴大與轉化之內涵概念（擴大與轉化）產品型態. 轉變之內涵. 重要學者與著作. 不只侷限在有形的商品，舉. Kotler & Levy（1969）；. 凡無形的勞務（services）、形 Kotler；郭思妤譯（2007）象（people）、組織機構（organization），理念推廣. 政治大. （ideas）等皆屬之。. 立. 不只是產品購買者、客戶，. Kotler & Levy（1969）；. 而是顧客；又可分成內部顧. Kotler；郭思妤譯（2007）. 學. 客（員工、夥伴、供給商）. ‧. ‧ 國. 消費者概念. 與外部顧客（使用者與服務. sit. y. Nat. 對象（clients）、委託者與主. io. 注人士（active publics）以及. n. al. Ch. 一般社會大眾等。. engchi. er. 管（trustees or directors）、關. i n U. 行銷活動類型與工具行銷組合的 4Ps 不侷限於商. 業活動，其他公部門與非營. v. Kotler & Levy（1969）； Kotler；郭思妤譯（2007）. 利組織亦有能力與需求進行行銷活動。組織類型. 隨著行銷概念與工具的推. Kotler & Levy（1969）；. 展，非商業組織如政府機. Kotler（1972；1982）。. 關、基金會或教會等皆能進行行銷活動。交換關係. 由於資源稀少性與交易的對等性，交換不再只是當下有. Kotler & Levy（1969）.

(24) 14 概念（擴大與轉化）交換關係. 轉變之內涵. 重要學者與著作. 形商品的交換，而是基於價值的交換，且能有持續的互利滿足關係。. 研究領域. 社會行銷. Laser（1969）；Kotler & Zaltman（1971: 3-12）； Kotler（1972）. 非營利組織行銷. Kotler（1982）. 政府與公部門行銷. Mokwa（1981）；Coffman. 政治大（1986）政治行銷 Mauser（1983）；Newman 立地方與城市行銷. 學. Ashworth & Voogd （1990）. io. al. y. sit. Nat. 資料來源：本研究整理。. Snavely（1991）. er. 公共政策行銷. ‧. ‧ 國. （1990）. n. v i n C h ，並促成組織管理者認知與行為的改變。列創造、溝通、傳遞與交換的機制與程序 engchi U 隨著行銷概念擴大化，行銷不再侷限於商業領域的運用，而已經發展成一系. 然而，行銷過度擴大化也引發部分學者的質疑，認為行銷變的太過攏統而難以定位，且其核心概念在不同領域的轉化與運用上並未有適切的人員與技術配合，或未考量不同組織間性質與目標的不同，而使社會行銷被誤為是在洗腦、打廣告，政策行銷變得僅是政令宣導活動（Lamb Jr.，1987；陳敦源，2008） 18。因此，雖然行銷管理無可避免是現代所有組織管理者必備的管理技能與工具之一，但在其概念轉化與工具運用上仍應注意公私部門間的差異－尤其是政府機關與商業組織在制度環境、組織屬性、管理程序與交換關係的不同差異（Spratlen，1981； Lamb Jr.，1987；翁興利，2004）。國內學者蘇偉業（2007：4-5）也認為，政府 18. 例如政府機關或公營事業利用廣告、廣編、專輯等行事作政策宣傳與說明，但透過收購媒體通路放送與民眾作政策辯護，常常因難以辨識而招不當置入性行銷之批評。詳見「政府廣告變廣編，媒觀批魚目混珠」。（2011，4 月 2 日）。自由時報，A5 版。.

(25) 15 與學界在引進或創造「政策行銷」的概念時，並未有嚴謹的理論基礎做支持，這個「舶來品」只被當作政策制定後運用來順服大眾接納政策的技術工具，而失去了其「顧客導向」與「持續性互利關係」的核心意涵 19，認為我國政策學界普遍將政策行銷視作「為政策制定後，促進大眾接納政策、增加政策執行成功率的技術工具」，而與政令宣導、政策傳播等相互混淆，僅將行銷看作是一順服民眾的政策工具之一。因此，本研究認為，在探討政策行銷的運用時，必須先對行銷概念的內涵與轉化過程有所了解，重新回到理論概念的層次並脫離工具性思維的箝制。因此，本節接下來將從理論發展與學術進程的面向探討行銷概念如何轉化到公部門，及公部門如何運用之。. 政治大. 二、行銷概念於公部門之轉化. 立. 基本上，行銷概念擴大化是從跨組織的整體角度，來觀察行銷觀念內涵的演. ‧ 國. 學. 變；而「轉化」乃從公共管理者的角度來看，公共管理如何結合行銷管理中的概念與手段。雖然自 1980 年代以來，「師法企業」、「顧客導向」的政府再造已蔚為. ‧. 風潮，公部門引用企業部門的思維與管理方式來改善並提升公共服務品質一時之間成為顯學（Osborne & Gaebler，1992；林水波、陳志瑋，1999）。然而，公私. y. Nat. sit. 部門畢竟有所差異，例如 Lamb Jr.（1987）即指出，公部門在行銷概念與工具的. al. er. io. 轉化與運用上，必須先解決公私部門「環境與組織本質上的差異」、「營利與非營. n. v i n Ch 57-62）。而國內學者林博文則認為，公共行政領域對於行銷管理如何從私部門轉 engchi U. 利特質的差異」與「目標市場的界定困難」等三層面因素的挑戰（Lamb Jr.，1987：. 化到公部門應用上較缺乏概念上的論證與系統性整理，並在整理國內外相關文獻. 後，分析整理出四項行銷的核心理念於公部門運用上的轉化，分別為公共利益對應於社會行銷理念的轉化；顧客導向之於行政革新的轉化，交換機制對於公共性相關服務與政策之樣態的轉化，以及製造導向思維的行銷工具組合到服務導向的公共服務的轉化（林博文，2009：76-100）。這兩位學者提出的看法對本研究甚具啟發性，能夠明白指出公私部門在行銷上的差異與概念轉化的重要性。. 由於本章的目的之一在於透過瞭解源自私部門的行銷概念與工具如何轉化 19. 蘇偉業（2007）以”propaganda”（17 世紀時正面宗教宣傳之意；而在重複引用後，到 20 世紀時字義轉變成帶偏見的說教宣導）做比喻，認為缺乏理論基礎與探討的「行銷」變成與公關、推銷、廣告等並無二致的濫用情況。.

(26) 16 到公部門作運用的過程，尤其是行銷在公部門運用時可能遇到諸如公民與顧客的屬性差異，或是服務與管制政策權責不同等的問題時，能夠較深入的探究這些問題發生的原因與可能的應對方式。故接下來將從三大構面－利益性質、交換關係與顧客導向－來檢視行銷於公部門之轉化與運用。. （一）利益性質的轉化－從私部門商業利益轉化到公部門公共利益接續先前行銷概念擴大化，Kotler 與 Zaltman 在 1971 年提出「社會行銷」（Social Marketing），認為可透過一系列設計、執行與控制方案的過程，使目標團體接受社會的某些觀念、理想與措施（Kotler & Zaltman，1971：5）。由此而始，行銷學界開始正視「行銷的社會責任」（social responsibility of marketing），. 政治大. 並逐步擴大運用至公部門領域。例如 Ferrell & LaGarce（1975）將其運用在公共. 立. 政策議題的規劃與執行層面上。Mauser（1983）運用政治行銷（political marketing）. ‧ 國. 學. 將行銷概念擴展至選舉研究領域。Coffman（1986）則進一步將行銷概念擴大運用到公共服務與管理上。Ashworth & Voogd（1990）則將行銷管理運用到城市規. ‧. 劃與管理。值得注意的是，Snavely 於 1991 年提出「政府部門公共政策行銷模式」（Marketing in the Government Sector : A public Policy Model）一文，認為公私部. y. Nat. sit. 門在顧客性質與交換關係大異其趣，故倡議修改企業行銷模式，以建構適用於公. al. er. io. 部門的行銷模式。雖然公部門引進行銷概念與技術早在 1980 年代就有學者開始. n. v i n Ch 1986，etc.），但 Snavely 是第一位深入探討公私部門差異，轉換和修正企業行銷 engchi U 提倡（Mokwa，1981；Spratlen，1981；Crompton & Lamb Jr，1986；Coffman，. 模式與工具而建構了一個適合政策研究的廣博性行銷模式。自此也開啟政策行銷領域的研究。. 在民主政治體系中，政府與私部門在行銷上的最大差別，乃在於其重視的利益性質不相同，而使得各自在管理角色與定位上截然不同。在民主社會中，公部門管理者同時面對公民回應性（responsiveness）與專業責任（responsibility）的要求（陳敦源，2000：3），從而必須主動探詢並遵從民意，凡事皆須以「公共利益」作考量，並隨時接受公眾的監督。正因此，行銷概念從私部門傳到公部門，從企業行銷擴展到社會行銷、再擴展到政策行銷，在這概念轉化的過程中，由於公私部門差異所導致的顧客內涵與交換關係的不同，公共管理者必須加以調整與.

(27) 17 修正以適用於公部門推行政策之用，從而回應民眾（顧客）需求，加值公共利益。本章第二節與第三節將再陸續提到公部門相對於私部門在政策行銷的運用上具備哪些責任、與面對哪些限制與問題。. （二）交換關係的轉化－概念價值的交換與各種交換類型在商業行為中，生產者與消費者的交換關係乃是「報酬/交易」，即透過產品與服務的提供換取對價的報酬與利潤。然而，在 1970 年代行銷概念擴大化後，交換關係不再侷限於有形產品與服務，而可以是無形的概念與價值的交換。正如 Kotler & Levy（1969）所言：行銷的核心理念是交換，而非狹隘的交易行為 20。隨著交易觀念擴大為交換的理念，對於原本存在於公共部門或非營利組織之中，. 政治大. 政府所提供公共服務對人民的互動行為起了具體的解釋作用。例如Buurma（2001. 立. ）透過其對荷蘭交通與工業政策的案例研究，提出了公共政策的交換模式，與企. 第二階段. 第三階段. 交換需求與目需求價值與交完成交換，目. n. al. 的. Ch. iv n U 交換作用價值. 換. engchi. 民眾（需求者）服膺政策法令. er. io. sit. Nat. 第一階段. y. 表 2-2 公共政策交換模式. 交換主體行銷交換. ‧. ‧ 國. 的消費者與供給者。彼此間的交換關係如下表 2-2：. 學. 業相仿。他認為公共政策的交易主體即為政府與市民/公民，也就是交易過程中. 的達成合法社會功能. 的社會行為政府政策. （交換作用）政府（供應者）制定合宜政策. 目標社會效果. 工具（產品組合）產品組合價值資料來源：Buurma（2001：1291）。. 然而，公部門的交換關係與私部門有兩點最大的不同：一為交換的自由意願. 20. 原文為”The crux of marketing lies in a general idea of exchange rather than the narrower idea of market transactions. ” Kotler and Levy（1969：57）。.

(28) 18 程度；二為選擇的範圍，因此不能貿然將企業交易模式運用到政府政策過程中（Buurma，2001；Collins & Butler，2003；陳敦源，2008）。 1、雖然行銷中對於交換的基礎在假設雙方都有意願，但是對於管制性與保衛性的政策都有可能降低彼此意願的產生。 2、其次，因為政府財政能力的差異或者法律規定，會造成民眾有限的選擇甚至是別無選擇，只有逆來順受。. 對此，Chapman & Cowdell（1998）則認為，由於公共部門的交換關係受到社會觀感（social considerations）、政治氣氛（political guidance）與經濟現況. 治政大選擇範圍不明確的特性，在主動與被動外，再加上「勉強與限制」（reluctant & 立 restricted）的構面來做為分析公共服務的交換型態，以彰顯公共部門的交換具有（economic realities）等三個主要環境因素的影響，並在考量公共部門自願性與. ‧ 國. 學. 與商業部門不同的條件。雖然 Chapman & Cowdell 將政府與民眾間的交換關係解析的很透徹，但在實際執行上難免混淆。對此，魯炳炎（2007b）認為，公共服. ‧. 務的提供是透過政府與公民顧客的交換關係所完成，交換關係類型不同，所運用. y. Nat. 的行銷策略亦不同（魯炳炎，2007b：125）。故他歸納以往學者的看法，認為生. io. sit. 產者/供給者與消費者/顧客間的交換關係，可較簡單的區分成傳統市場行銷交換. n. al. er. 概念的「限制型」交換關係；以及涉及非營利組織或政府機構的參與的「一般型」與「複雜型」交換關係即可。. Ch. engchi. i n U. v. 綜合以上學者說法，行銷在公部門運用時，由於涉及公部門權力與民眾權利的交互關係，使其交換關係更顯複雜，類型也較私部門為多。因此，公共管理者在進行政策行銷時，同時面對雙向度的問題：一為民眾的意願與態度，其中牽涉民眾理性計算與感性認知而影響其對政策的順服程度；二為政府的意願與態度，其中牽涉政府對政策的評估與可資運用的政策工具，而這又與民眾的意願與態度息息相關。故此，公部門進行政策行銷時，首先必須解析「民意」，也就是標的群眾的意願與態度，才能根據與不同民眾間的交換類型 21，運用不同類型的行銷 21. 根據 Chapman & Cowdell 的說法，政府面對的「民意」應該區分成主要市場（primary market，政策直接指向或服務的受眾）、次要市場（secondary market，被政策或服務間接影響的利害關係人或團體）、資源市場（resource market，提供各項公共服務的機關單位與人力）、合法性市場（legitimiser market，能提供政策與服務相關組織或團體合法性的媒介團體）與內在市.

(29) 19 組合與工具以達成政策目標。畢竟，無論政策再怎麼良善美意，人民是否瞭解政策內容並願意順服或至少不抵抗政策，往往是政策成敗的關鍵。這也是當代民主社會中政策行銷的重要性，而且必須是「知情的」、「回應的」、「負責的」！. （三）顧客導向到公民服務的轉化－公部門管理理念的革新「顧客導向」是行銷最重要的核心理念。無論是企業行銷模式抑或政策行銷模式，「目標顧客」總是會被置於模型中心，因為行銷的主要目的乃「妥善處理顧客關係以使組織和其利害關係人受益」（Snavely，1991；Kotler & Lee，郭思妤譯：2007）。. 政治大. 行銷概念擴大化，使得生產者與消費者的角色內涵發生轉變，開始形成顧. 立. 客導向的核心原則，建立以顧客目標為中心的行銷模式。而若把顧客導向思維引. ‧ 國. 學. 入政府的政策過程，即代表政府是為提供民眾所需的公共服務、增進民眾福祉而存在，因此應該從民眾角度出發推動政策與提供公民服務，滿足民眾需求（黃俊. ‧. 英，2009：4）。因此顧客導向的轉化，對政府部門運用行銷而言，是一種改變傳統行政管理思維的誘因，其驅動各國政府推動進行「政府再造」之行政革新以提. y. Nat. sit. 升人民的滿意與公共服務品質，並已成為國際間各級政府行政改革的趨勢。顧客. n. al. er. io. 導向的理念對公共管理者的重要性，在於影響行政組織設計、管理程序及單位與. i n U. v. 民眾的互動關係，因此必須轉化顧客導向的思維，以回應外在環境變化對於公共. Ch. engchi. 服務品質提升與政府效率革新的聲浪。. Kotler & Lee（郭思妤譯，2007：92）認為必須瞭解目標顧客購買的背後因素，「顧客導向的策略同時可以幫助行銷人員在不同階段購買的決策過程，以及行銷在其過程中應扮演的角色。」因此，若要將顧客導向思維轉化並貫徹於公部門中，必須主動探詢顧客－也就是民眾或利害關係人－對其產品（政策、服務、商品）之認知與滿意度。畢竟，政府雖屬公部門 22，但其在民主治理上更加注重民主回應性與專業責任的要求，除了消極等待民意監督外，更應積極的探詢民意. 22. 場（internal market，所有受政策與服務直間接影響的相關團體組織皆保括在內）等四類「公部門市場」，並非專指一般民眾或利害關係人（Chapman & Cowdell，1998：304-306）。所謂公部門一般是指包含公務機構、公立教育訓練服務業、公立社會福利機構、公立學術研究服務業及公立藝文業等以公共利益為優先目的組織與機構。.

(30) 20 以在政策與服務上回應民眾需求，並要適時扮演資訊提供者與民意引導者的角色，以符合其專業責任（黃東益、陳敦源、蕭乃沂，2006：3-5）。. 由於公共政策與公民服務即為政府所欲行銷的產品，與營利組織追求目標相像，故若將行銷概念導入政策規劃與執行過程中，將更有助於政策的執行（翁興利，2004：200）。然而，當政府欲師法企業行銷概念與工具來協助推動政策時，必須先對公私部門在利益性質、交換關係與顧客導向三面向上的差異與轉化過程有所了解，才能更有效的運用行銷工具以達成政策目標。而貫穿這三大概念的關鍵因素便是產品顧客∕民眾對產品、服務與價值的認知、態度、意願與評價，也就是「民意」。因此，政府在進行政策行銷時，必須解析政策行銷主體、目標群. 政治大應各群體的需求（魯炳炎，2007a；蘇偉業，2007；陳敦源，2008）。立. 體等利害關係人對政策的意願、態度與認知，以便進行內外部的行銷並能適時回. ‧ 國. 學. 本節回顧了行銷擴大化的過程，並探討行銷概念如何轉化予政府運用，將「行銷」概念與要素徹底釐清，從而提供企業行銷轉化至公部門的運用、抑或政府創. ‧. 設適用的行銷理念與模式，一個概念上與理論上的基礎。「政策行銷」不只是一. sit. y. Nat. 種政策工具或技術行動，而是一種政策管理程序與專業能力（蘇偉業，2007；陳敦源&魯炳炎，2008）。因此，公共管理者不僅應將政策行銷視為管理策略與程. io. n. al. er. 序，更要對其行銷之目的（增進公共利益、回應民眾需求）、角色（提供公共服. i n U. v. 務、政策資訊與傳達價值理念）、對象（區分不同需求的民眾，瞭解其對政策的. Ch. engchi. 意願與態度）、行動（選擇適當行銷工具協助政策推動並滿足民眾需求）有深入的理解，才能使政策行銷不只是舶來品或模糊的整體性概念，而是「一種以公共政策為焦點的政策管理策略與程序，公共管理者秉持行銷專業能力，主動探詢政策民意與環境並據以選擇適當的行銷工具，提升民眾對政策的瞭解與支持，協助達成政策目標」 23。因此，本研究主張：如何探詢民意，瞭解民意所需，透過有效地政策調查分析以利進行合適的策略規劃，乃是政策行銷上的重要關鍵。接下來於本章第二節中，本研究將針對學界目前對於政策行銷的討論與分析方式，從政策行銷的發展、運用的模式乃至運用上的限制，做一次較完整的整理與探討。. 23. 此段為本研究歸結政策行銷之內涵，於本章第二節會有更深入的探討。.

(31) 21. 第二節政策行銷的運用與限制. 自從行銷研究的擴大、推展後，對於產品、消費者、行銷工具、組織類型與交換關係等行銷概念與內涵皆有所轉變。而自 1980 年代起，歷經多位學者的研究與提倡（Mokwa，1981；Spratlen，1981；Crompton & Lamb Jr，1986；Coffman， 1986，etc.），深入探討公私部門差異，轉換和修正企業行銷模式與工具至公部門領域中運用，詳見圖 2-1 與表 2-3。. 門行銷. 1973. 1981. 1991. y. Nat. 1971. sit. ‧ 國. 1969. 立. 政策行銷. ‧. 1960. 社會行銷. 政治公大部. 非營利行銷. 學. 企業行銷. 行銷概念擴大化. n. al. er. io. 圖 2-1 行銷概念擴大化與研究領域演進圖. i n U. v. 資料來源：本研究整理後製作。. Ch. engchi. 圖 2-1 所示乃自 1960 年代在美國興起的行銷概念擴大化思潮後，行銷研究領域逐漸擴展至第三部門乃至公部門領域內，在發展至 1990 年代後，政策行銷漸成一專門的研究領域，在這個發展過程中，本研究在表 2-3 整理多篇重要著作，透過這些學者的研究投入，行銷研究才能逐漸從社會行銷、政府行銷、公部門行銷乃至政策行銷，逐步的轉化行銷概念並擴大行銷研究的領域。.

(32) 22 表 2-3 國外重要政策行銷研究學者. 年分主旨. 內容. Kotler. 1972 行銷多樣化. 行銷應擴大涵蓋至社會與公共政策領域。. 行銷共通性 1981 政府行銷. 系統性地建構政府部門行銷之理論與問題探究. Permut 1981 擴大政府行銷內涵 Spratlen. 富其理論內涵。. 1981 政府行銷的限制. 企業行銷並非全然適用於政府行銷，應依政府財貨與服務之屬性分. 治政類，再依其屬性設定可行銷性大. 立. （marketability）. 1981 採國際移轉觀. 行銷技術雖然可以移轉，但是必須考量本. 學. ‧ 國. Lovelock. 主張提昇政府行銷的理論與實踐層次，豐. 點來探討公部. 土系絡環境之適應因素，並考量主客觀條. 門行銷. 件可能抑制行銷可行性之侷限性。. & Lamb Jr. 進政府與社會. ‧. 1986 將行銷技術引. Nat. Crompton. 系統性地將行銷的概念與技術，引介至政府與社會服務的傳送中. y. Mokwa. sit. Mokwa &. io. 1986 公部門行銷的. al. n. Coffman. Ch. 實例與檢討 Snavely. Altman & Petkus. 1991 開啟政策行銷. er. 服務的傳送. 將行銷的概念擴大在公共服務的管理活動. i n U. v. 上，並透過實例檢討。. engchi. 鑑於公部門屬性有別，將傳統私部門之行. 途徑並建構模. 銷工具與模式予以轉化修正，建構一適合. 式. 政策研究之行銷模式. 1994 利害關係人中. 透過社會行銷理論建構以利害關係人為中. 心的行銷模式. 心的行銷模式，並能適用於政策理念的傳達與推廣上。. Buurma. 2001 分類並解析公. 基於行銷概念擴大化，將公部門行銷分為. 部門行銷與政. 四類型，探討並深化政策行銷之定義與內. 策行銷. 涵資料來源：本研究整理。.

(33) 23. 一、政策行銷的運用約從 1980 年代起，呼應新公共管理思潮的興起，加上 1970 年代行銷擴大化與社會行銷的推行，企業行銷概念與做法也開始在公部門發酵，並漸發展出以公共政策為核心的政策行銷理論，而有愈來愈多學者專家投入研究。針對政策行銷的內涵與運用，本研究將透過國內、外政策行銷數篇不同角度、不同模式的重要文獻的檢視，爬梳並分析各自的論點，透過文獻理論的探討整理出目前政策行銷領域對於政府在進行政策行銷時必須注重的要素、階段與亟待發展的專業能力與程序，以建構本研究的分析構面。. 政治大 Snavely（1991：311-325）承繼前人腳步，建構了一個適合政策研究的廣博立. （一）Snavely 的公共政策行銷模式. ‧ 國. 學. 性行銷模式，自此也開啟公共政策行銷領域的專門研究。他認為，由於公部門與企業組織的性質不同，因此如果要將行銷的概念融入公共政策之中，必須考量到公部門所處的環境與企業組織不同，故不同於一般的企業行銷模式，建立一個公. ‧. 部門所適合的行銷模式是很重要的。他將過往企業行銷模式加以修正，提出第一. sit. y. Nat. 個以公共政策為核心的「公共政策行銷模式」(public policy marketing model），. io. n. al. er. 如圖 2-2，可作為政府從事公共政策行銷管理的參考依據。. Ch. i n U. v. Snavely 所建構的模型，本研究特別著重的主要有三點： 1、以公共政策為焦點：. engchi. 公部門行銷與社會行銷皆可能涉及多元行動者的參與與多元價值目標，造成複雜的交換關係而難以分析與運作；模型設定「公共政策為焦點，政府為推動的領導者」24，使政策行銷的研究與討論集中於單一政策議題而避免失焦。 2、公共服務而非市場交換機制 Snavely 以「服務/管制顧客」為模型中心，採用類似稅務體系作的機制，透過顧客（服務之公民）需求的探詢與解析，提供所需服務予需求民眾，無須透過市場交換機制即能達到資源的有效配置，並能適用於公共政策領域中。. 24. 原文為：By maintaining a public policy focus , government may play a leadership role in developing social concerns in the marketing field.（Snavely，1991：323）.

(34) 24 3、修改傳統 4Ps 為六項行銷工具用「服務」取代「產品」；「成本」取代「價格」與「通路」；「告知/教育」取代「促銷」；並新增「人力」、「法定權威」與「政策分析」三項。由此可見 Snavely 將公共政策過程置入模型之中，在傳統行銷工具外將資源（人力、成本）與政府特有的法定權威列入，脫離企業行銷模式的窠臼而成為適用於公共政策的行銷模式。 4、公共政策行銷所面臨的複雜環境與行銷對象. 和企業行銷不同，政府在行銷運用上有更大一部分受到當前政治環境的影響，並且須同時面對其他政府機關、一般大眾、社會上各壓力團體以及選民並提供不. 政治大部分顧客進行服務與交換即可。立. 同的公共服務或管制程序，而非像企業行銷般能在區分與定位行銷對象後僅針對. ‧ 國. 學. 當前政治環境. 一般大眾. ‧. 政府機關. 社會/文化環境. 公共政策. n. Ch. 政策分析. er. io. al. 法定權威. sit. y. Nat 告知教育. e服務/管制 n顧客 gchi. 人力. i n U. v. 服務成本. 壓力團體. 選民. 人口/經濟環境. 技術/自然環境圖 2-2 公共政策行銷模式資料來源：整理自 Snavely（1991：320）.

(35) 25. （二）Chapman & Cowdell 的政策行銷策略管理模式和 Snavely 不同，Chapman 和 Cowdell 更重視行銷的管理與計畫，以及因應組織環境與多元市場而設計出合適的行銷策略。他們認為政策行銷必須從行銷主體所面對的多元市場與環境特性著手，透過分析、計畫、評估乃至學習、回饋的一連串計畫，建構合用於該行銷主體政策目標的行銷策略。. Chapman & Cowdell 所建構的模型對本研究的啟發主要有下列 2 點： 1、公部門多面向市場特性將公部門市場分類成主要市場（primary market，政策直接指向或服務的受眾）、次要市場（secondary market，被政策間接影響的利害關係人或團體）、. 政治大. 資源市場（resource market，提供各項公共服務的機關單位與人力）、合法性. 立. 市場（legitimiser market，能提供政策相關組織或團體合法性的媒介團體）與. ‧ 國. 內）（Chapman & Cowdell，1998：304-306）。. 學. 內在市場（internal market，所有受政策直間接影響的相關團體組織皆保括在. ‧. 2、行銷策略的計劃流程. y. Nat. sit. 認為完備的行銷計畫包含現況、分析、策略、評估與回饋五部份，與企業行. al. er. io. 銷相若，但因應公部門組織環境而有所調整。現況即用環境分析（P.E.S.T）. n. v i n Ch 式，針對活動、服務與利益做區別與分析。策略則是針對各別多元市場的特 engchi U. 與優弱分析（T.O.W.S） 25，以評估內外環境趨勢與機會。分析則使用矩陣方. 性與政策目的訂立行銷目標、項目與資源，並選擇政策工具執行。而評估的重點在於能依據環境現況進行，並能建立持續性的組織學習循環過程，最後將學習效果回饋回各組織團體（Chapman & Cowdell，1998：308-309）。. Chapman & Cowdell 的行銷管理策略模式，不僅重視整體的行銷策略與管理計畫，也強調社會多元面向為政府政策行銷計畫與執行不可忽略的重要特性與目標。. 25. 原本企業界環境分析乃是 S.W.O.T（strengths、weakness、opportunities、threats）；但 Chapman & Cowdell 認為公部門乃依據外在社會需求來進行公共服務生產，和私部門不同，故認為 T .O.W.S 較為適合公部門。.

(36) 26 多元公共市場主要現況. 次要. 資源. 合法性. 內在. PEST TOWS. 分析. 活動利益服務. 策略. 分析項目選擇. 政治大. 影響評估. 立. 評估. 回饋. 回饋. ‧. ‧ 國. 學. 建議. 圖 2-3 Chapman & Cowdell 的公部門行銷管理策略模式. Nat. n. al （三）Buurma 的政策行銷交換模式 Ch. engchi. er. io. sit. y. 資料來源：整理自 Chapman & Cowdell，1998：306。. i n U. v. 相較於先前其他學者對於建立政策行銷模式和管理程序的努力，Buurma 更加重視政府與民眾之間的交換關係與交換價值，並以此為主軸建立了政策行銷交換模式（Buurma，2001：1288-1297）。他主張透過政策的三階段過程：政策的制定與順服、服務的提供與需求及目標的達成，從而使政府能實現所欲的社會效果，民眾也可達到合法的社會功能。. Buurma 行銷交換模式的特點：政策行銷策略的三階段過程以達政策目標。在政策中的兩大主體－政府（供應者）與民眾（需求者）－各有不同交換目的，民眾的社會行為要符合政策法令；政府也要制定政策工具、提供產品組合。而在第二階段的交換過程，可以產生政府產品組合與民眾社會行為的交換價值，並透過此交換達到各自的目的，最後得以達成政策目標。在此交換過程中，政府.

(37) 27 必須能依據政治權力、法令規範與民主需求，制定良好的行銷策略與政策工具，才能產出合適並符合民眾價值需求的產品組合，與民眾交換順服政策的合法社會行為以達成政策目標。. （四）魯炳炎的整合型政策行銷模式魯炳炎（2007a）整理國內外學者的理論與行銷模式，脫離仿效國外學者行銷模式的窠臼，認為不僅要能宏觀的從政策制定過程了解政策行銷的角色與操作，亦要較微觀的分析政策行銷要素以進行政策行銷策略計劃，故依此建立一整合型的政策行銷模式（魯炳炎，2007a：1-28）。. 政治大. 魯炳炎的政策行銷模式的要素與過程：. 立. 1、政策行銷主體與利害關係人分析. ‧ 國. 學. 政策主體乃是特定政策領域中直、間接參與政策制定、施行及評估過程的個人、團體或組織，即參與者；政策客體乃指政策所欲解決的問題或所指涉、影響. ‧. 的對象，即目標群體。而為解析並區別各政策主客體，即需進行利害關係人分析（stakeholder analysis）（Burton，1999；引自陳敦源&魯炳炎，2008：7-8）。. er. io. al. sit. y. Nat. 2、詳細分析政策環境因素與行銷組合. n. v i n Ch 境）、政府內部因素（政府效能、人力資源與法規科技）以及對外因素（協力夥 engchi U 魯炳炎將政策環境因素細分成政府外在因素（經濟社會、教育環境與國際環. 伴與公共關係），並將行銷工具在傳統 4Ps 之外再加上意見探查、對象分割、重. 要性優先選擇與政策產品定位等 4 項，更從微觀的分析政策行銷要素以進行政策行銷，對於本研究架構與分析構面的形成助益甚大。. 3、政策行銷論述能力與行銷執行政府進行政策的推動與行銷時，面臨複雜多變的政策環境，故除了必須做對事情（do right things）和做好事情（do things right），能夠針對不同政策環境運行適當類型的行銷工具外，還須具備行銷論述能力，以正當化其政策主張並能說服不同意見的其他政策行動者。.