第五章 結論
第一節 研究發現
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第五章 結論
本研究透過 ECFA 政策行銷個案的分析探討，目的在於探討公共管理者在既 有行銷限制下，如何進行政策調查與分析以探詢各方民意，擬訂行銷策略並運用 行銷工具以引導民意化消爭議，從而使政策能順利推動。
在第四章裡，本研究進行 ECFA 個案實務的分析，首先將整個 ECFA 推動過 程分成三個不同時期進行分析討論，透過時序的推演將政府主要行銷者─陸委會 與經濟部─在過程中的行銷作為作一完整的鋪陳，讓本研究的讀者先行明瞭 ECFA 政策行銷在實務上的運行以及面對到的問題。接著在第四節將過程中所遭 遇的各種行銷上的限制與問題單獨羅列出來，作一主題式的探討，以便與第二章 的理論文獻與分析架構作對照。而在第五節中，本研究綜合前四節所得的分析結 果重新整理，以一一回答本研究所欲探究的研究問題。
因此，在本章中，首先在第一節裡，本研究將綜合第四章的研究發現，並與 第二章相關理論文獻作對照，重新組織成幾個層面的議題作為討論焦點。接著在 第二節裡，根據研究結果提出政策上建言與後續研究的建議。
第一節 研究發現
一、政策行銷論述能力的重要性
在本研究的分析過程中，陸委會與經濟部在行銷 ECFA 這種兩岸經貿政策時
，面對道因特殊歷史發展背景與政經結構而極為複雜的政策環境，此時無論行銷 策略如何的運用，重點皆在於行銷論述能力足不足夠。魯炳炎（2007a：1-28）
認為政府在進行政策的推動與行銷時，面臨複雜多變的政策環境，故除了必須做 對事情（do right things）和做好事情（do things right），能夠針對不同政策環境 運行適當類型的行銷工具外，還須具備行銷論述能力，以正當化其政策主張並能 說服不同意見的其他政策行動者。
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在此基礎上，本研究在進行陸委會與經濟部官方文件的次級資料分析時，即 有顯著的感受：陸委會無論在文宣的訴求、廣告的主題與情節上，皆較之經濟部 更貼近民情、更容易理解與接受 89。例如從經濟部與陸委會在ECFA廣告的通路 與表現手法上（詳見第四章前三節及附錄三），經濟部一開始就因為「一哥發嫂」
事件遇到挫折，且直到了ECFA協商與簽署的關鍵時期，仍然為廣告文宣找無適 合代言角色而煩惱；而相對的，陸委會無論是 2009 年底的「主權Rap」藉由年輕 人青春洋溢又有創意的另類詮釋政策風格、或是 2010 年初「ECFA傳產篇」藉由 人氣傳統戲劇角色素還真來為其代言與說明政策，乃至 2010 年 5 月推出全民 ECFA談判桌」網路遊戲，不僅獲致好評與高點閱率，也可將較嚴肅的政策訴求 更輕鬆的為設定的行銷對象所接受。
另外在政策說明會、演講等活動時，也透露出經濟部較廣泛而理性的溝通方 式對行銷對象而言較難接收與理解，使得儘管政策內容說明的多條列分明、行銷 方式多元與次數多頻繁，仍然不免窒礙難行之嘆。由此可見，好的行銷論述能力 不僅展現在政策報告與說明中，而是能夠顯現在所有行銷的管道與方式。
研究結果顯示，在經歷一年半的大力行銷後，仍有近半數的民眾不瞭解、不 支持或不表態，除了政策環境面上的政治態度與意識型態因素外，行銷論述能力 的不足也是男以凝聚社會共識支持政策的重要因素。整體而言，本研究認為，如 何培養良好的行銷論述能力，並能確切展現在無論民調題目、政策說明、釋疑聲 明等向社會各界直、間接的宣導說明上，是政府欲改善並提升政策行銷成效的第 一要務。
二、公共資訊傳播問題的應對
本研究多次談到公共資訊傳播的競爭，其並為受訪者口中於 ECFA 行銷過程 中最棘手的問題。雖然政府仍握有龐大人資源與通路優勢，然而進入障礙最低的 場域特性也使政府面臨來自在野黨、媒體與各利益團體等最多元的挑戰，偏偏 ECFA 政策行銷最艱難的民進黨與台聯黨支持者正是自由時報與三立等媒體的主 要閱讀群。而這些問題可能根源於媒體的角色與特性，以及政府與媒體間的關
89 本項觀察也獲得受訪者公關行銷人員 C1 與 C2 的直、間接認同。
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係。
基本上，媒體作為一種要公共領域與公共資訊傳播角色，可以透過框架效果
（framing effects）、沉默螺旋效果（spiral of silence）與議題設定（agenda setting）
來影響民眾的觀感與認知，進而影響政策成敗。由於當代社會事務繁複、公共議 題眾多，傳播資源與管道不足而必須有次序篩選程序，政治人物與社會多方行動 者 為 求 取 議 題 設 定 權 力 而 對 公 共 資 訊 傳 播 進 行 「 操 控 遊 說 」（ heresthetical manipulation，Riker，1986）以達其政治目的。然而，由於媒體掌握多數公共資 訊的傳輸管道，使得媒體成為政策的重要議程設定者，深深影響民意的形成與偏 向，而成為政策推動順利與否的重要關鍵。
從公投案引起的喧然大波一度掩蓋政府對政策的說明，並導致支持度難以提 升的結果90來看，政府所面對的公共資訊傳播問題不僅在如何回應民意與引導民 意間做平衡，甚至必須在「回應哪些民意」與「引導哪些民意」間做區分與抉擇。
在民主政治體制下，政府必須回應「人民頭家」的需求與意見，但又要同時兼顧 專業責任而不能事事遷就民眾意見而反覆無所適從，因此公共政策推動時必須意 識到政府與民眾間公共資訊傳播的問題。
當然，這問題並非沒有解決方式。在 ECFA 案例中，陸委會與經濟部及透過 鋪天席地的座談說明及專題演說，積極爭取與民眾直接面對面接觸溝通的機會。
此外，也透過輿情蒐集與回應的議題管理機制，隨時掌握輿情並作及時的回應。
然而，受訪者也表示這些努力終究比不上接觸成本最低的電視與報紙，尤其在國 內藍綠壁壘分明、電視新聞台與報紙立場也隨之起舞的情況下，類似兩岸經貿政 策這種高度政治性爭議的政策議題必然引發高強度的立場對峙與抵制，這種問題 也值得將來公共管理者推動相關政策時所需要準備因應的重點。
基於本研究的立場，最終還是希望進行政策行銷時，首先必須徹底的解析「民 意」，也就是標的群眾的意願與態度，才能根據與不同民眾間的交換類型，運用 不同類型的行銷組合與工具以達成政策目標。而在面對眾多政策反對者的異議時
90 詳見本研究第二章第三節的分析。
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，政府也許可以一改競爭與對抗的思維，多去瞭解該政黨、團體或媒體等的想法 與訴求，以及其訴求內容與方式和政府行銷內容與方式的差異，也就是透過行銷 交換關係的釐清從而運用更合適的行銷策略與方式。畢竟，無論政策再怎麼良善 美意，人民是否瞭解政策內容並願意順服或至少不抵抗政策，往往是政策成敗的 關鍵。這也是當代民主社會中政策行銷的重要性，而且必須是「知情的」、「回應 的」、「負責的」！
三、我國政策行銷運行的檢討
Andreasen（1994：108-110）曾將行銷演化過程分做四階段，從最早期單純 商品製造以販售；接下來變成更加著重生產效率以壓低成本；第三階段起導入推 銷概念，開始著重市場與顧客關係；最後則形成顧客導向的核心原則，建立以顧 客目標為中心的行銷模式。綜觀我國政府的行銷方式，透過本研究的分析，縱使 政府做了很多民意探詢的工作，但在規劃與決策上仍然偏重運用既有的政策經驗 與治理專業居多，似乎仍停留在第三階段，也就是雖然開始注重民眾的意見，並 努力營造良好的交換關係，最終仍無法做到能夠回應半數民意的要求，凝聚社會 共識，而傾向於順服民眾以使政策順利運行，這個模式其實很接近 Buurma 政府 與民眾「服務－順服」交換模式，即政府透過政策工具與利益交換民眾對政策的 接納與順服，並帶有濃厚的傳統「大人對庶民」的統治色彩。而這結果這似乎也 呼應了此前許多政策學者的批評，認為政府在引進或創造「政策行銷」的概念時，
並未有嚴謹的理論基礎做支持，這個「舶來品」只被當作政策制定後運用來順服 大眾接納政策的一種工具，而忽略了其「顧客導向」與「持續性互利關係」的核 心意涵，因而易與政令宣導、政策傳播等相互混淆，僅將政策行銷看作是政府馴 服民眾的政策工具之一。
本研究在第二章文獻回顧時即強調政策行銷概念的興起與其累積的內涵，至 少在行銷學派的大宗－美國－已然透過實務經驗與學術研究的不斷交流與激盪，
建立起以顧客為中心、不分公私部門皆能適用的共通性行銷模式；然而，我國政 府對於行銷的角色與運用大多仍將之視作政策過程的中後端，作為政令宣導與順 服民眾接納政策的工具而已。相對於私部門乃至同屬公部門的社會行銷皆將行銷 作為組織營運的重要環節，從環境分析、市場調查，行銷策略的規劃及運用，乃
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至成效評估與回饋學習上，皆有豐富實務上的操作與實踐；反觀我國政府在政策 行銷的運用上，從過往相關文獻報告以至本研究所得結果，顯示政府並非不重視 行銷的運用與學習，但問題卻出在：對於行銷的工具性思維及政策過程中的附屬 角色定位上，使得長久以來在組織環境面與分析執行面上的限制及其衍生的問題 不僅難以解決，甚至不思解決！
至成效評估與回饋學習上，皆有豐富實務上的操作與實踐；反觀我國政府在政策 行銷的運用上，從過往相關文獻報告以至本研究所得結果，顯示政府並非不重視 行銷的運用與學習，但問題卻出在：對於行銷的工具性思維及政策過程中的附屬 角色定位上，使得長久以來在組織環境面與分析執行面上的限制及其衍生的問題 不僅難以解決，甚至不思解決！