第四章 行政部門的資訊優勢
第一節 資訊壟斷
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第四章 行政部門的資訊優勢
在本章，筆者將以深入訪談資料來論述及佐證行政部門的資訊優勢確實存 在。本研究所稱之資訊優勢一詞，是指因為部分因素造就行政權在資訊上能優 越於立法權。在資訊不對等的情況下，二造間的立法影響力便可能出現落差。
而上述所說之因素，包括行政部門對於資訊的掌握、擁有豐富的實務經驗、預 算及人力資源的充沛、對於政策研究的高度專業化及有能力進行政策可行性評 估等面向。
在此定義上，筆者整理訪談資料後，歸納出行政權資訊優越於立法權的三 項主要原因，第一是官方資料與數據的獨占，本文稱為「資訊壟斷」；第二是行 政部門為法律的執行者，政策之實踐終須仰賴行政部門的配合，行政機關在執 行政策時所累積的實務經驗，都會使立法部門必須尊重其意見，本文稱作「行 政執行優勢」；第三則是因資源與人力使然，行政部門得以高度的專業化，本文 稱為「專業優勢」。另外，除了此三項優勢，筆者統稱為資訊優勢之外，尚有一 些在政黨政治之下，有利於行政部門立法優勢的因素，本文稱作「行政與立法 同一政黨的優勢」，也將在本章第四節裡一併補充。本文認為，由於這些因素和 情勢所致，行政部門得以占據在資訊上的優勢地位，並對於最後立法的方向及 成敗產生相當程度的影響。
第一節 資訊壟斷
不論是要監督行政權或是進行立法相關的討論，若想要達到目標，對於一 題有充分的資訊是其中一個必要的條件。不過，弔詭的是，因為制度設計的關 係，資訊的統計、生產、整理及發布，一直都隸屬於行政部門的業務範疇，即 行政權擁有資訊的壟斷地位。這使得有著監督行政權使命的立法委員，反而得 向行政部門索取資料，才能進行有效地問政和立法。行政部門會不會如期交出
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資料，或是說如何給予資料，便成為一個很有趣的問題。
從訪談資料中可以發現，其實國會辦公室向行政部門索取資料的頻率是極 為頻繁的，而使用目的則是包羅萬象、五花八門，包含準備委員會質詢、召開 記者會與公聽會、瞭解政策方向及預算執行計畫等，皆需要行政部門在資訊上 的配合。換句話說，為了貫徹立委職責和促進國會辦公室的有效運作，向行政 部門索取資料已經成為國會助理們必要且例行的公事之一。
「頻率非常高，一個禮拜如果五天的話，至少三天都在要 資料……會跟行政機關要資料，就表示那個資源在他們手上，所 以我們是相對不瞭解的。所以有時候他如果跟你說他這個東 西，一定要多久才能統計的出來，你跟他討價還價那個天數，
你其實心裡是沒有底的。」（國會助理B，民進黨）
「統計、問政、立法、審查預算或各種議題，向行政機關 要資料很正常啦。……行政機關對於某些資料他會很爽快給，但 是可能會打到他痛處的話，譬如某某委員抓到一個弊案了，他 希望更深入去理解的話，……行政機關通常會拖拖拉拉，不會說 不給，他會用各種理由，給慢、給少這樣。」（國會助理F，民 進黨）
而向行政部門索取資料這一件事並不如我們想像地如此簡單，上述二位受 訪者均談到了索資過程中會遇到的困難之處，也就是在急迫需要資訊或涉及敏 感議題的情況下，如果國會助理對於行政部門在執行業務上不太熟悉、對於資 料的屬性不夠瞭解、或是部會本就抱持著不願配合的立場，就可能會受到行政 部門的刁難與推託，無法如期完成工作。
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「（不順利的意思是指？）要資料就會拖，然後請他來或是 問他事情就會不著邊際或是推來推去。」（國會助理B，民進 黨）
另外，筆者也追問，如果面對行政部門的消極不配合，辦公室會如何來應 對？藉以來瞭解是否行政權和立法權真的如訪談所說的如此權力不對等。
「你也只能罵他一下啊，能怎麼樣？當然你也能恐嚇他 啦，在審查預算的時候我們就看著辦啊。」（國會助理F，民進 黨）
筆者從訪談中得知，幾乎所有國會助理對於此一問題皆呈現類似的回應，
且不論是服務於執政黨立委辦公室或是野黨立委辦公室。他們表示，行政部門 在面對索資時，絕對不會直接表態說不給（機密除外）。在索資的過程當中，大 部分來往的經驗都是偏向良好的情形，但也都或多或少遭遇過行政部門疑似存 心刁難或推託的情況。在這種狀況下，受訪者幾乎都認為用刪減預算來威脅部 會配合可能是一個反制的手段，但大多受訪者也表示不太會「公器私用」，依然 強調自己會秉持公事公辦的原則，很少會以提出預算刪減案的手段來逼迫行政 部門配合。
而為何在立法過程中，國會辦公室一定需要官方單位所提供的資訊呢？它 又如何能幫助立法委員增進其在立法上的影響力？筆者認為，這可能出自以下 二種緣故。第一是官方資料具一定的公信力，至少就行政部門的角度來說，官 方資料是較有質量的。當立法委員引用或以官方資料為基礎推論所得的政策方 向，行政部門便不容易再加以反對。但若是立委使用其它自行蒐集所得的資 料，不但蒐集過程曠日廢時，且資料也沒有一定的公信力。
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第二個原因是，成功的立法不但需要說服行政部門，還得拉攏其他立委一 同支持才行。而欲說服其他立委，以官方的資料為論述的基礎來爭取大家的贊 同，或是讓其不致反對，也是較為經濟且有效的做法。簡言之，行政部門所提 供的資訊，可能是行為者在立法院「論理」的基礎之一。
「他（立委）是要用說服的方法的話，一般都是要用行政 機關給他的東西去反制、去說服他，或是他可以自己可以提出 一些佐證，但這其實是不容易的。」（國會助理B，民進黨）
「第一個，當你在委員會上面對行政部門的反對的時候，
你能不能夠講出一套，最起碼讓大家覺得好像都有道理。接 著，就是你在說服其他同僚支持的過程中，你有沒有辦法在那 麼短、有限的時間之內，讓其他委員能夠支持你的主張。」（國 會助理G，國民黨）
簡言之，本節試圖描述了立法委員與行政部門互動過程中的一個常態現 象，即行政部門掌握了官方資訊，立委辦公室必須時常索取資料，以便完成監 督與立法的工作。國會辦公室在索資的過程中，雖然普遍上是順利的，但二造 間的摩擦也不算少見。儘管如此，上述所說的種種情形，還不是影響立法委員 資訊能力處於相對弱勢的最主要原因。除了資訊壟斷此一因素外，還有許多因 素，干擾了立法委員的職權行使，筆者將在以下三節中繼續論證。
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