第二章 文獻檢閱
第一節 行政部門主導立法
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閱我國目前相關文獻的研究發現。最後，簡單總結及指出本研究尚可補充及加 強過去研究的不足之處和貢獻所在。
第一節 行政部門主導立法
此一觀點認為，行政部門及官員因為掌握某些內部資訊和龐大行政資源上 的優勢，或因得利於制度的設計，得以控制或影響國會的立法結果，即能夠順 利地推動和通過行政部門想要的政策提案。行政部門主導立法的主要影響因素 有以下二項，分述如下。
一、 資訊與資源差異
行政部門與立法部門最直觀的差異，莫過於二者在資訊與資源上的不同。
在此借用委託代理人理論，以權力授予（delegation of power）的角度來說明。
眾所周知，國會所制定的法律僅制定原則性的法律框架，而細節的行政命令便 只能依賴行政官員自主性的規劃和執行，即所謂徒法不足以自行。由此，身為 國會的代理人（agent）的行政官員便具備了行政裁量權（agency discretion）的 運用空間，以彌補法律授權下的空白之處。
而授予行政官員自由判斷的空間，便是因為立法者無法掌握到社會日常生 活中較為細膩的部分。相對地，行政官員對於法律實施後確切的行政工作與實 務狀況比國會議員瞭解太多。以陳敦源（2005, 75）的用詞來形容，這會使得身 為委託人的立法部門在立法或修法時無法分辨官僚體系是「故意不從」還是
「時不我予」，造成國會在面對行政官員時相對吃虧。
另外，政府的職掌業務越來越龐雜，Fiorina（1989, 44）曾提到 1930 年代 的美國聯邦官員體制規模很小，也離美國人民的距離很遙遠，但到了1975 年 後，就完全不是這麼一回事了。細膩一點來看，各國政府的公共支出占國內生
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產毛額（gross domestic product, GDP）的比例從 1960 年代開始已呈現逐漸上升 的趨勢。以英國為例，在短短40 年間，從 1960 年的 33.1％提升至 1998 年的 43.4％，一向被世人普遍定義為新自由主義（neo-liberalism）與小政府國家的新 加坡，其公共支出比例也從11.9％暴增至 33.2％，而開發中國家的公共支出增 長幅度更是特別明顯（Peters 2010, 1-31）。
更進一步，行政部門在人數上與規模上的優勢，也連帶使得他們分工得以 專業化，造成國會議員無法與之抗衡。Holden（1966）在其〈官僚的「帝國主 義」〉（“Imperialism” in Bureaucracy）一文中直言，行政官員已經變成了「行政 政治家」（administrative politician），由於其擁有專業的知識與資訊不對稱的緣 故，在政策制定的過程中，就具備足以和國會議員及其選民交涉、遊說與協商 的能力，並因此占有優勢地位。反之，國會議員花在選區及鞏固自己選票的時 間越來越多，對於國會立法本業也就減了關注（Fiorina 1980）。
而在普遍的大政府結構之下，行政部門因為掌握了隱藏的資訊（hidden knowledge），且使國會議員的資訊量相形失色，國會便難以進行有效的立法行 為（Fiorina 1989；McCubbins and Noble 1995）。Peters（2010）同樣也指出，行 政官員最重要的資源就是資訊和專業技術，而政治人物在進行決策背後的主要 資訊來源便是來自於官員。這也意味著，行政官員用政治資訊來換取制定政策 的影響力是可行的。甚至，由於政治人物對於國家計畫十分外行，行政官員制 定的計畫很少會受到政治系統積極的阻撓（Peters 2010, 211-213）。Etzioni-Halevy（1985, 90-92）進而論斷，官僚體制使得民主陷入一個兩難的局面，官 員規範的曖昧不明、資訊和專業的壟斷，以及國會權力的衰弱正是造成它們越 來越有辦法擺脫民選政治人物掌控的原因。
由此，行政部門與立法部門在資訊與資源上的差距，注定造就了二者在立 法影響力上的不均等。國會不但很少行使積極的立法權，提案主要由行政部門 提出並通過（Bowler 2002, 170; Brunner 2013, 11-17）。甚至，在消極的立法權這
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部分，運用也相當有限。在大多數情況下，「法案是經由（through）國會通 過，而非被（by）國會通過」（Heywood 2007, 335-355）。而第三世界國家的議 會與西方國家相比，影響力則更小，立法功能幾由行政部門主導（Mezey 1985）。
二、 制度設計
有關制度設計使行政部門的立法影響力超越立法部門的情況，大概可從三 種角度切入，第一個是憲政架構賦予行政權干預立法過程的特權；再來是國會 限縮自身議員權力的規範；最後則是政黨管控其國會成員的方式。首先，我們 先從巴西的案例談論憲政制度造成的權力失衡現象。
Pereira 與 Mueller（2004）從理性抉擇理論（rational choice theory）出發，
並認為過去發展自美國國會運作的立法組織的分配理論（distributive theory）、
資訊理論（informational theory）及多數黨理論（majority party theory）皆無法 完全解釋巴西國會與官員的立法互動情形。因此，作者進而提出行政優勢理論
（theory of executive dominance）來闡述巴西委員會制度下的國會獨特樣態。
Pereira and Mueller（2004, 12-17）明確地指出巴西行政權擁有許多特殊的 制度手段可以牽制國會的日常運作，例如總統可以提出臨時命令（provisional decree）影響國會的立法議程、使用部分否決權（partial veto power）、預算制定 權及被行政權頻繁使用的緊急請願（urgency petition）。類似美國國會的排出請 願（discharge petition）制度1，巴西的緊急請願規定法案一旦被提出申請，委員 會就必須在二個會期內審查完成並交付院會處理。但在實務運作上，很少法案 能在期限內審查完畢。該文指出，被賦予足以影響國會議程設定工具的巴西行 政權，因此得以在委員會成員偏好與院會偏好差距過大時，頻繁運用緊急請願
1 在美國眾議院立法程序中，排出請願是一種將法案直接交付院會處理，而不需經過委員會審
查的手段。此舉可以避免委員會主席的消極議程設定權一直將不希望通過的法案常留在委員 會。不過，由於聯署的高門檻，排出請願在美國眾議院不常被使用。
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制度來規避委員會的監督和制衡（Pereira and Mueller 2004, 29-39）。
上述種種制度設計，皆反映出巴西的行政權有很方便的手段可以「染指」
立法部門本該自己掌握的立法流程，簡言之，也就是巴西的行政部門不僅可以 與立法部門共享國會的議程設定權（agenda setting），甚至全然控制了立法程序
（緊急請願有八成以上由行政權提出）。而說到議程設定，就不得不提Cox 與 McCubbins 在 2005 年出版的《設定議程》（Setting the Agenda: Responsible Party Government in the U.S. House of Representatives）這本經典之作，該著提出的
「程序聯合壟斷理論」（cartel agenda model）認為，最後能排入議程、進而表決 的議案不會是全院多數議員在意的議題，而是多數黨的多數在意的議題。不論 該著作者針對消極議程設定權的理論是否正確，我們都可以得知，若行政部門 擁有或是其透過多數黨（多數聯盟）而得到的議程設定權，皆會使其擁有額外 推動議案或否決議案的權力，一如巴西的案例。
或許巴西是個比較極端的例子，但其它國家的行政權或多數黨也常具備部 分的手段干預國會的立法權，例如美國總統的國情咨文（State of the Union address）及總統命令（executive order）、美國國會的排出請願、日本國會的過 渡報告（interim report）制度2，以及許多國家憲法規定的解散國會權、否決權 及預算制定權等。甚至，澳洲、紐西蘭、加拿大、愛爾蘭及英國等國家的議會 議程是由政府或內閣單方面決定（Bowler 2002）。
行政權中的總統固然強大，其任命的部會首長或許也扮演著關鍵角色。 則是 12 次，實務上並不多見（Cox、Masuyama and McCubbins 2000, 6）。
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現。
除了憲政架構賦予行政權的特殊權力之外，國會自身也有可能為了某些目 的限縮國會議員的諸多權利。Bowler（2002, 163-165）就指出國會限制個別議 員的六種面向，其中比較重要的像是個別議員不能提出預算相關的提案、限制 個別議員的法案討論時間、提案的數量、提案的聯署門檻，甚至允許委員會必 要時可否決個別議員的立法。而這些規則制定的動機，便是為了增進政黨，甚 至是執政黨在國會的影響力，或使個別議員的提案無法凌駕於行政部門，有益 於政黨政府的立法效能。
最後，政黨管控其國會成員的行為，也會造成政黨內部的聲音更為單一，
有利於行政權在推動立法時比較順利。像是美國在1970 年代後進行國會改革，
便以議長指派主席的方式取代委員會的資深制，使多數黨領袖得以掌握議程設 定的權力（Aldrich and Rohde 2001, 271-273）。Cox、Masuyama 與 McCubbins
（2000, 8）也提到日本議會的委員會主席實際上也是由多數黨推薦產生的。
此外，政黨領袖統籌分配委員會席次及政治資源給其黨團成員的情況在各 國國會也很常見（Aldrich and Rohde 2001; Bowler 2002; Smith 2007; Ramseyer and Rosenbluth 1993），巴西的政黨領袖甚至可以在表決前一刻換掉可能不忠貞 的委員會成員，以成就法案的通過（Pereira and Mueller 2004, 17-18）。這些手段 使得政黨具備獎勵忠誠與懲罰反叛的空間存在，對於穩定鞏固政黨團結有不小 的幫助。
一如 Cox 與 McCubbins（2005, 9）所述，議程設定的權力掌握在委員會主 席、議長及程序委員會（rules committee）手中，而多數黨總是可以囊括大部分 的職位。這些被政黨領袖把持的種種權力，反而又回過頭來加強了政黨、甚至 是執政黨的議程設定權。換言之，若國會多數黨與執政黨為同一政黨時，國會 很可能將成為政府的有力後盾，使其在推動政策時得以順利促進立法效率，並 有效紓解反對派所施加的阻力。
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