公務人力訓練發展

當代社會環境急劇變遷，公務人員身為推動國家政務的主體，需要持續學習 並強化職能，方有能力勝任日益複雜多元的國家治理議題與工作任務，本節將分 四個部分說明公務人力訓練發展的相關內涵如下：

壹、 教育訓練的定義

現代各國公私部門實施訓練進修，大多配合組織之人力發展或管理發展，訓 練進修是人力發展的途徑，發展才能的措施亦為訓練進修的過程，就員工發展而 言，「學習」、「訓練」（含「進修」）、「發展」、「教育」概念有層次範圍 廣狹的區別，然而在實際運用上卻難以明確劃分，相關活動具有一致性的總體目 標，並相互影響功能（張瑞濱、賀力行，2003；陳銘薰、王瀅婷，2006）。

教育訓練是指透過計畫性及系統性的學習過程，來發展個人的知識、技能或 態度，使其獲得完成工作任務及達成績效的行動能力；在職員工訓練也是成人教 育的一部分（林麗惠，1997），相關界定包括有 Goldstein 在 1986 年提出受訓者 在一定短時間內，有系統地獲得增進工作績效的技巧、規則、概念與態度，並經 由學習的過程中改變受訓者認知（沈建中，2011）。Noe（2013）將訓練（training）

定義為組織有計畫地協助員工學習有關工作所應具備的能力，傳統上仰賴以正式 的訓練課程活動來教導績優工作表現所需的知識、技能、態度等能力，並運用在 工作中，以增進組織的生產力與競爭力。訓練的最重要目的是協助受訓者離開訓 練情境後，能充分因應未來的挑戰（鄭錫鍇，2014）。

1961 年 McGehee 和 Thayer 主張運用三重分析法進行訓練需求評估，分為組 織分析、工作分析及個人分析三個面向（李宜玲、謝淑玲，2015），當訓練需求

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分析納入考量後，高訓練需求分析才會使訓練投資與人力資本之間呈現顯著正向 關係（廖婉鈞，2016）。

為增進公共服務、減輕稅賦及增加國家競爭力等因素，全球公務體系自 1980 年代開始持續進行組織結構的重整與改革，並以企業訓練人力資源的方式配合政 府功能，透過「訓練進修」來建立與強化人員能力（劉維寧等人，2012）。我國 公務人員訓練進修法施行細則（2014 年 5 月 20 日修正）第 3 條將訓練界定為「為 因應業務需要，提升公務人員工作效能，由各機關（構）學校提供現職或未來職 務所需知識與技能之過程」。為了增進公務人員工作更具效率與效能，沈建中

（2011）引用 Riley 在 2002 年提出將公務人員的訓練分為技能發展、特定的組 織活動、個人發展與主管發展。有關公務人員需具備有關如依法行政、工作平權 等政策性的知識能力，則屬於特定的組織活動之範疇。

貳、 公務人員訓練發展的重要性

人力資源是政府提升施政效能的關鍵因素，更是國家競爭力的重要根源。公 務人員的訓練發展對每個國家都至關重要，因為它影響了政府及政策制定的品質

（Rajasekar & Khan，2013）。依據 OECD 研究調查，員工學習、訓練和發展

（Employee learning, training and development）已成為大多數公私部門的不可或 缺，近年來並引起高度關注（OECD, 2017）。

為使公務員人能夠發展必要的技能和知識，以因應內部及外部的政策壓力及 公民期望，Reichard（1998）認為教育（education）通常在招募選用階段為公務 人員提供基礎知識，而培訓和專業發展（training and professional development）

則提供公務人員在實務工作中所需的特定知識和技能。隨著公共服務需求的變遷，

為確保相關人員都同樣具備繼續執行公共事務所需的技能，促進公務人員能夠學 習的活動，例如培訓，便發揮了重要的作用（Dickinson, 2013）。

在面對全球化的環境變遷，二十一世紀各國政府治理角色職能（competency）

需求，尤以政府擬定與實施政策、執行法律及兼顧廉潔與透明的能力最為迫切（劉 坤億，2007）。公務人員需建構必備的知識，更要能夠界定實務上所面臨的問題，

繼而提出解決問題的具體策略（黃東益，2018）。Farazmand 在 2009 年指出政 府文官必須要具備治理能力、功能性工具的能力、行政能力等三種不同的能力，

其中功能性工具能力包括發揮制度的能力、發揮組織的能力、運用政策的能力、

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操控政治的能力（賴富源，2011）。政策能力訓練是為了強化公務人員對國家重 大政策理念及內涵的瞭解，培養其政策分析及執行能力，落實在日常的實務工作，

進而有效推展國家政策，因此政策能力訓練在需求分析上，著重於組織分析與工 作分析的層次，相較於由受訓者自我認知訓練需求的自覺型，政策性訓練是屬於 由外力引發訓練需求的他覺型（鄭錫鍇、陳定銘，2008），因此就政策能力訓練 而言，促進公務人員的學習動機相形重要。

近年來，職能管理已成為公私部門主要的人力資源管理工具之一，並被證明 有效地定義了個人精通工作所需的能力和行為（OECD, 2011）。職能概念最早 由美國哈佛大學學者 McClelland（1973）提出，儘管文獻中的職能定義不盡相同，

但 Reichard（1998）指出職能一般來說包括能有效執行特定工作所需的知識、技 能及行為要素，其中職能行為方面可以在正式學習環境之外獲得，但知識與技能 通常是需要透過正式學習活動獲得，包括職前教育訓練、在職訓練（on-the-job training）及專業發展（professional development）等。職能亦包括學習再學習的 有機能力，否則當職能無法被持續地學習與提升，將會逐漸地失去效能（蔡璧煌、

吳瑞蘭、施佩萱，2014）。

國外相關研究指出，公務人員的訓練不僅限於與提升政府行政效能有關的技 能與執行能力，也包括行政倫理與政府責任有關的教育（沈建中，201）。OECD 國家公務人員訓練制度的總體目標在支持行政改革和現代化的執行工作，由於所 涉及的操作性目標則相當廣泛，必須持續檢討精進（彭錦鵬，2014）。順應各國 全面提升公務人員素質的全球趨勢，我國政府如何整合既有的文官培訓資源，厚 實公務人員職能，強化政府治理效能，實屬國家當前重要任務之一。

參、 公務人員現有訓練發展架構

為強化公務人力資本，建立完備的公務人力培訓體系，投入合理的教育訓練 資源，提供適當的訓練進修規劃有其必要性（蔡志恒、黃煥榮、孫本初，2011）。

由於我國五權分立制度，在文官制度方面，考試院權責偏向政策規劃與法制事項，

行政院則偏向政策執行與兩院間的溝通折衝（許峻嘉，2017），有關公務人員訓 練的發展脈絡，賴富源（2011）認為可從法規層面及實務培訓體系兩個部分進行 探討：

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一、 法規層面：

《公務人員考試法》規定我國公務人員各等級考試錄取者必須接受訓練，

訓練期滿成績及格者始發給證書並分發任用。公務人員保障暨培訓委員會依

《公務人員保障暨培訓委員會組織法》為我國公務人員保障暨培訓的專責機構，

並依《公務人員訓練進修法》辦理全國一致性質之訓練，另配合《公務人員陞 遷法》、《公務人員任用法》對於文官升遷或調任應受培訓相關規定，辦理升 官等訓練。

二、 培訓體系：

我國公務人員培訓在五權憲法架構下，與行政權及考試權密切相關，行 政院與考試院皆負有公務人員培訓政策制定與業務執行之責。

公務人員培訓體系主要可分為行政院人事行政總處及考試院所屬的公務 人員保障暨培訓委員會兩大系統。依 1993 年兩院協商分工結果，考試院職掌 全國公務人員考試筆試錄取人員之訓練、升任官等訓練、行政中立訓練及其 他有關訓練；行政院則掌理其所屬公務人員之專業訓練、一般管理訓練及其 他有關訓練，行政院所屬各主管機關依權責仍得辦理各級公務人員專業性訓 練及配合業務推動之在職訓練、一般管理訓練或短期訓練。換言之，行政院 暨其所屬以外的各機關公務人員之訓練，包括總統府、立法院、 司法院、考 試院與監察院等機關，則由公務人員保障暨培訓委員會辦理。

另有關高階公務人員中長期培訓事項，依 2010 年協商結果，考試院以「簡 任或相當簡任以上人員」、「三個月以上之發展性訓練」為範圍；行政院則 得辦理「三個月以下之短期性高階公務人員訓練」。

肆、 公務人力訓練發展機構

公務人員的訓練和發展對任何國家都至關重要，因為它影響了政府組織和政 策制定的品質，且隨著經濟和社會環境的急遽變遷，政府目前所需要的公務人才 需具備不同於十年或更久以前所需的技能，政府應更重視對員工的投資，在國家 整體培訓思維上要能建立人才的培育，公務人員自身亦須具備終身學習的觀念，

與時俱進，發揮所長（OECD, 2017; 賴富源，2011）。從人力資源觀點，鼓勵公 務人員終身學習，甚至是前瞻性的學習相形重要，有助個人自我效能的提升，扮 演好多元角色與功能，以符合人民的期待（魏惠娟，2013）。

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OECD（2017）研究指出，政府所屬之訓練學院（schools of government）具 有獨特的優勢，透過直接的訓練計畫及間接鼓勵組織學習文化等兩種方式，可以 支持公務人員學習與技能發展，並透過學習策略的制定，致力於將公務人員學習 計畫與政府優先事項保持一致，為持續發展公共服務，提升公民利益而努力。

依人力學院 2018 年度訓練成果總報告所載，行政院人事行政總處因應當前 政府組織及員額簡併政策，將所屬的「公務人力發展中心」及「地方行政研習中 心」整併，於 2017 年 7 月 7 日正式成立人力學院，以統合轄下的訓練資源，精 簡組織規模，提升訓練量能，人力學院組織定位以中央政府為主體的訓練服務機

依人力學院 2018 年度訓練成果總報告所載，行政院人事行政總處因應當前 政府組織及員額簡併政策，將所屬的「公務人力發展中心」及「地方行政研習中 心」整併，於 2017 年 7 月 7 日正式成立人力學院，以統合轄下的訓練資源，精 簡組織規模，提升訓練量能，人力學院組織定位以中央政府為主體的訓練服務機