第三章 公務員懲戒與懲處對服公職權限制規範及合憲探討
第一節 公務員懲戒對服公職權限制之現況與修法方向
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分，蓋因依公務員懲戒法所為處分固為懲戒，惟公務員之懲戒尚可依其他法律行之，且 公務員懲戒法之記過、申誡處分，文字上與公務人員考績法平時考核之記過、申誡相同。
據此，於其他法律所定對公務員違法、失職行為所作處分，除公務人員考績法中具懲戒 性質之免職處分，經大法官解釋屬懲戒處分外，公務人員其他人事法律亦不乏有對公務 員權利有重大影響者，是否亦視為懲戒處分，尚有疑問。再者，現行採懲戒與懲處雙軌 並行制下，因分屬司法及行政權作用卻有權限交叉重疊，在實務運作上，是否有窒礙，
是否能落實公務員懲處制度之有過必罰、處罰即時與服公職權保障等建制意旨，實值進 一步探討。
此外，為推動公務人員懲戒與懲處制度之改革，司法院、考試院陸續於民國 99 年 2 月 9 日以院台廳行二字第 0990003842 號函，101 年 10 月 18 日以考台組貳一字第 10100089671 號函，102 年 4 月 11 日以考台組貳一字第 1020003152 號函，將「公務員 懲戒法修正草案」、「公務人員考績法修正草案」、「公務人員退休撫卹法草案」函送立法 院審議。
本章將先就與本研究主題相關法制規範予以簡介說明，再以第二章介紹之理論基 礎，逐一檢驗相關法制後，提出問題並加以分析。
第一節 公務員懲戒對服公職權限制之現況與修法方向
現行公務員懲戒法（以下簡稱懲戒法）自民國 74 年 5 月 3 日修正公布，迄今已逾 二十餘年。期間我國的政治、經濟及社會結構均有重大變革，傳統特別權力關係中，公 務員因身分所受處分不得爭訟之理論，經司法院大法官多號解釋予以放寬；嗣司法院大 法官並就懲戒案件之程序保障、撤職停止任用期間、休職期間、懲戒權行使期間及再審 議期間等疑義作出解釋。有鑑於前開解釋意旨及實務上發生疑義問題，各界屢有修正建 議，司法院為期維持國家機關公務紀律，並使公務員之懲戒制度能更合理周延，符合現 代行政法學理論，歷二十餘次會議研修，並召開兩次公聽會廣徵群議，爰於民國 99 年 2 月 9 日以院台廳行二字第 0990003842 號函將懲戒法修正法案送立法院審議。本節將 分就「法律依據及權責歸屬」及「對服公職權限制規範」，比較介紹現行制度與修正草 案相關條文。
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第一項 懲戒之法律依據與權責歸屬
一、懲戒之依據
憲法第 24 條規定：「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者，除依法律受懲戒外，
應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損害，並得依法律向國家請求賠償。」第 77 條規定：「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之 懲戒。」懲戒法第 1 條規定：「公務員非依本法不受懲戒。但法律另有規定者，從其規 定。」據此，公務員之懲戒應依法律行之，所稱法律，除公務員懲戒法外，尚可以其他 法律規定並優先適用。
二、懲戒之權責機關
懲戒權屬司法院職權範圍，司法院設有公務員懲戒委員會（以下簡稱公懲會），為 主管懲戒事項之司法機關；又依釋字第 298 號解釋以，司法院為公務員懲戒之最高機 關，非指國家對公務員懲戒權之行使，一律均應由司法院直接掌理；公務員之懲戒乃國 家對其違法、失職行為之制裁，此項懲戒為維持長官監督權所必要，自得視懲戒處分之 性質，於合理範圍內，以法律規定由長官為之50。但關於足以改變公務員身分或有重大 影響之懲戒處分，受處分人得向掌理懲戒事項之司法機關聲明不服，由該司法機關就原 處分是否違法或不當加以審查，以資救濟。而懲戒之發動權，除行政機關之主管長官移 送懲戒外51，監察院對於公務人員認為有違法或失職之行為者，可成立彈劾案後移送懲 戒機關懲戒52。
我國公務員懲戒之發動主要在主管長官53，懲戒權原則屬公懲會，但九職等或相當 於九職等以下公務員之記過與申誡，依懲戒法第 9 條規定，得逕由主管長官行之。惟該
50公務員懲戒法第 9 條規定：「……（第 3 項）九職等或相當於九職等以下公務員之記過與申誡，得逕由 主管長官行之。」
51公務員懲戒法第 4 條規定：「……主管長官對於所屬公務員，依第 19 條之規定送請監察院審查或公務員 懲戒委員會審議而認為情節重大者，亦得依職權先行停止其職務。」第 19 條規定：「各院、部、會長官，
地方最高行政長官或其他相當之主管長官，認為所屬公務員有第 2 條所定情事者，應備文聲敘事由，連 同證據送請監察院審查。但對於所屬九職等或相當於九職等以下之公務員，得逕送公務員懲戒委員會審 議。……」
52 監察法第 8 條規定：「彈劾案經提案委員外之監察委員九人以上之審查及決定成立後，監察院應即向懲 戒機關提出之。……」公務員懲戒法第 18 條規定：「監察院認為公務員有第二條所定情事，應付懲戒者，
應將彈劾案連同證據，移送公務員懲戒委員會審議。」
53 101 年 度 新 受 理 案 件 646 件 中 ， 監 察 院 移 送 案 件 為 27 件 。 司 法 院 網 站 司 法 統 計 ， http://www.judicial.gov.tw/juds/index1.htm（最後瀏覽日期 2013/10/10）；監察院網站監察統計，
http://www.cy.gov.tw/sp.asp?xdUrl=./di/statist/dbnew.asp&ctNode=1587 （ 最 後 瀏 覽 日 期 2013/10/10）。
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由主管長官所為懲戒處分究應如何實施與救濟，該法及相關法律未有明確規範，而實務 上，主管長官對其所屬九職等或相當於九職等以下公務員違失行為之記過與申誡，多依 公務人員考績法辦理，因此，懲戒法修正草案已將現行條文由主管長官逕行懲戒之規定 刪除。
第二項 對服公職權限制規範
依懲戒法第 2 條規定，公務員有違法、廢弛職務或其他失職行為應受懲戒。司法院 鑑於現行懲戒事由規定不夠具體明確，致公務員職務外行為，雖涉犯刑法過失傷害罪，
應否另受懲戒，即生疑義。爰於懲戒法修正草案，參酌德國聯邦公務員法第 77 條第 1 項規定，區分職務上行為與非職務上行為，而為寬嚴不同之懲戒要件規定。公務員應受 懲戒之事由為其職務上之行為，須因執行職務違反法令、怠於執行職務或其他失職行 為；至公務員非執行職務之違法行為，則規定須致嚴重損害政府之信譽時，始得予以懲 戒，以限縮懲戒事由54。另以現代國家基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反公務 員法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提；又公務員之民事 責任及刑事責任，均以故意或過失為其處罰之條件，則公務員應受懲戒之行為，亦須以 該公務員有可歸責性者為限，爰明定之，藉以保障公務員之權益55。據上，懲戒之目的 與功能，一則是國家為了維持公務員紀律，對於公務員有違反行政義務時，所課與之懲 罰56。另一則具有保障公務員不受非法懲戒。
至於所稱「違法」範圍，依公懲會民國 98 年 7 月 23 日懲戒業務座談會決議，係泛 指違反各種法令而言。按公務員服務法第 22 條規定：「公務員有違反本法者，應按情 節輕重，分別予以懲處，其觸犯刑事法令者，並依各該法令處罰。」是以違反公務員服 務法，自屬懲戒法第 2 條第 1 款之違法，其觸犯刑事法律者，亦屬之。故公務員之行為，
經法院判處罪刑者，固為本款之違法（見該會民國 78 年 6 月 23 日法律座談會決議）；
即與職務無關而有損公務員品位之不端行為，亦為違反公務員服務法第 5 條規定，仍為 懲戒法第 2 條第 1 款之違法。所稱「失職行為」，依公懲會民國 78 年 5 月 26 日法律座 談會決議，凡與職務有關，當為而不為，不當為而為之或為而不當，均為失職行為。此 外，公務員對於懲戒事由如無故意或過失，應否予以懲戒，依公懲會民國 89 年 1 月 12
54公務員懲戒法修正草案第 2 條規定：「（第 1 項）公務員有下列各款情事之一者，應受懲戒：一、執行職 務違反法令、怠於執行職務或其他失職行為。二、非執行職務之違法行為，致嚴重損害政府之信譽。（第 2 項）前項規定，對退休或其他原因離職人員任職期間之行為適用之。」
55公務員懲戒法修正草案第 3 條規定：「公務員之行為非出於故意或過失者，不受懲戒。」
56陳新民，行政法學總論，修訂七版，自刊，2000 年，頁 234。
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日法律座談會決議，懲戒處分與考績處分並不相同。懲戒處分在追究公務員之責任，以 維持公務秩序；考績處分在於確保公務之效率，並非對公務員追究其道義責任。故考績 處分並不以故意或過失為必要，至懲戒處分，則須被付懲戒人有故意或過失始得為之。
公務員之懲戒，由重到輕有撤職、休職、降級、減俸、記過、申誡共 6 類57；懲戒 法修正草案，增列「罰鍰」、「剝奪、減少退休金」2 類懲戒處分58，並適用於政務人員、
退休或其他原因離職人員59。「罰鍰」可與撤職、休職、降級、記過、申誡併為處分。「剝 奪、減少退休金」於現職公務員，以符合退休、退職、退伍或資遣條件者為限。此外，
增列撤職停止任用期間之上限及再任後一定期間內權利受限效果，增列休職期間之上限 及該期間內不得申請退休（伍）。上述懲戒處分中，僅申誡處分無具體處分效果，其他 處分均有其法定效果。
茲就現行及修正草案所定內容及效果，分就對服公職權中「公務員身分」、「任用 權」、「俸給權」、「退休權」、「財產權」、「其他權利」之限制，簡介如下。其中其他權利 之限制，係指非規範於懲戒法而係依其他公務員人事法令所定，蓋因公務員服公職權未 有統攝各項權利之單一法律，各人事法令間環環相扣，是公務員所受懲戒處分效果亦作 為其他人事法令權利限制之評量參據，影響服公職權，允宜納入討論；為與懲戒法明定
茲就現行及修正草案所定內容及效果，分就對服公職權中「公務員身分」、「任用 權」、「俸給權」、「退休權」、「財產權」、「其他權利」之限制，簡介如下。其中其他權利 之限制，係指非規範於懲戒法而係依其他公務員人事法令所定，蓋因公務員服公職權未 有統攝各項權利之單一法律，各人事法令間環環相扣，是公務員所受懲戒處分效果亦作 為其他人事法令權利限制之評量參據，影響服公職權，允宜納入討論；為與懲戒法明定