第二章 憲法上服公職權保障概論
第四節 外國公務員懲戒救濟之比較研究
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處分為救濟標的，相較以銓敘部之審定處分為救濟標的，更為直接有效。至於訴訟類型，
應提起撤銷訴訟而非確認公務員關係存在之確認訴訟37。
另，依行政訴訟法第 116 條規定，原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因 提起行政訴訟而停止。惟公務人員依考績法所受免職處分，依釋字第 491 號解釋，受免 職處分之公務人員既得依法提起行政爭訟，則免職處分自應於確定後方得執行。爰考績 法第 18 條規定，考績應予免職人員，自確定之日起執行；未確定前，應先行停職。揆 此規定之立法理由，係考量是類公務員如允其繼續執行職務，恐有礙公務的適法性，並 損及人民權益，故有暫時免除其職務的必要38。惟停職期間公務員僅得領取半俸，俟復 職後始得補發停職期間未發之半俸，且該段停職期間既無工作事實，亦非現職人員，自 無從參加考績及陞遷等權利，對公務員服公職權利確有影響，是考績法第 18 條所定停 職之效果，與學理上之「暫時權利保護」仍有差距，此可能係立法政策上，透過比例原 則衡量公務員服公職權利保障及公務執行的適法性與考績、陞遷制度之公平性等所為決 定。
第四節 外國公務員懲戒救濟之比較研究
公務員懲戒非我國文官特有制度，惟外國公務員懲戒制度未若我國在懲戒之外另有 一懲處制度39。因此，本節係就外國公務員懲戒制度與我國相若部分作比較介紹，並以 我國公務員相關法制主要仿效之德國，以及相關比較研究專論較常引用之美國與日本懲 戒制度，期從各國之理論基礎及規範實務運作情形，對照比較我國現制，俾為後續改善 建議。另，救濟制度包含救濟機關及相關實體及程序規範等，考量本研究主題著重在憲 法第 16 條訴訟權之保障，爰聚焦在訴訟相關程序予以探討，併予敘明。
第一項 德國
德國為特別權力關係理論的原生國，並由該理論作為國家對公務員為懲戒之理論基 礎，而後由於該理論之凋敝，德國基本法第 33 條第 4 項後段，即將公務員關係定位為 一種「公法上勤務與忠誠關係」，既非傳統之特別權力關係，亦不同於私法上之僱傭關
37參吳庚，行政法之理論與實用，增訂第十二版，三民書局，2013 年，頁 660。
38參李建良，論人民服公職之權利與公務員懲處制度－司法院大法官釋字第 491 號解釋及其相關問題之研 究，政大法學評論第 64 期，2000 年 12 月，頁 54。
39王廷懋，我國公務員懲戒現況與展望(上)，公務人員月刊第 117 期，2006 年，頁 28。
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係，而是介於兩者間之權利義務關係40。德國之懲戒處分種類有申誡（無任何法效果）、
罰鍰、減俸、降級、撤職等 5 種，對於退休公務員則僅有減少與剝奪退休金 2 種。其中 申誡、罰鍰、減俸等較輕微之懲戒屬主管長官之懲戒權限，降級及撤職等重大之懲戒則 僅能由法院為之41。茲分就公務員不服懲戒處分得為異議及司法救濟，說明如下42。 一、異議
公務員不服行政機關所為懲戒處分，得向上級主管長官聲明異議，該程序屬提起行 政訴訟之必要先行程序。懲戒處分如係最高主管機關所為者，則不行該程序。再者，提 起異議後，除為即時強制之情形外，即生停止懲戒處分執行之效力，此外，異議決定有 不利益禁止原則之適用。
二、司法救濟
公務員對異議決定或最高主管機關所為懲戒處分不服，得向行政法院提起撤銷之 訴。又該撤銷之訴事件之審理，法院除得審查其合法性外，亦得為合目的性審查。至於 對於行政法院一審判決(包含懲戒訴訟判決及撤銷訴訟判決)不服，得向高等行政法院提 起上訴，再不服可再上訴最高行政法院，惟該 2 上訴程序採上訴許可制。
第二項 美國
美國現行的聯邦文官制度，是在 1978 年制定之文官改革法（Civil Service Reform Act ，以下簡稱改革法）的架構下運作，當年文官改革主要想同時實現兩項相衝突的人 事管理目標：管理彈性與公務員權利保護。其一即是簡化免職及紀律處分程序，改革法 案指出，複雜程序損及功績制的威信，原本作為確保功績制及保護公務員免於專擅管理 作為的程序，經常成為為勝任能力公務員的庇護工具，進而影響積極任事公務員士氣。
同時，為避免管理者濫權，破壞功績制文官制度，進行組織重組，讓救濟機關更具獨立 性，程序更符合正當程序原則。執行紀律處分權責在特別檢察官辦公室（0ffice of Special Counsel）與功績制保護委員會（Merit Systems Protection Board），前者 負責受理公務員的申訴並調查、起訴違反人事禁止規定之行政機關或人員，後者負責審 理作成矯正處分或紀律處分，兩者有如司法體系中檢察官與法官之關係，亦相仿於我國
40林明鏘，憲政改革與公務員制度-與德國法之比較研究，法令月刊，43 卷 2 期，1992 年，頁 15。
41蔡震榮，德國懲戒制度之介紹，公務員懲戒制度相關論文彙編，司法院行政訴訟及懲戒廳編輯，2004 年，頁 553。
42蔡震榮，德國懲戒制度之介紹，公務員懲戒制度相關論文彙編，司法院行政訴訟及懲戒廳編輯，2004 年，頁 560-570。林明鏘，德國公務員懲戒法 2002 年之大幅修正評析-兼評我國公務員懲戒法修正草案，
公務員懲戒制度相關論文彙編第二輯，司法院行政訴訟及懲戒廳編輯，2006 年，頁 102-115。
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定紀律處分（disciplinary actions）。公務員對於不利人事處分之救濟程序，廣義而 言，可分傳統正式之申訴及司法救濟程序，以及經由勞動團體協約訂定之苦情處理程不服功績制保護委員會申訴決定，可向聯邦巡迴上訴法院（United States Court of Appeals for the Federal Circuit）提起訴訟。
43楊戊龍，美國聯邦公務員懲戒(不利處分)與救濟制度概述，公務員懲戒制度相關論文彙編第三輯，司法
2000 年，頁 154-161。楊戊龍，美國聯邦公務員懲戒(不利處分)與救濟制度概述，公務員懲戒制度相關 論文彙編第三輯，司法院行政訴訟及懲戒廳編輯，2008 年 11 月，頁 128-138。詹鎮榮、劉定基，「公務 人員考績制度變革後救濟程序如何配套因應之研究」研究報告，公務人員保暨培訓委員會 99 年度委託研 究計畫，執行單位：國立政治大學，2010 年 8 月，頁 40-41。
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第三項 日本
日本公務員與國家一方面居於類似僱用關係，惟公務員權利義務有關事項係依法令 明文規範，雖然過去長期產生影響之特別權力關係理論已漸式微，惟自現行法律觀之，
其影響力仍不容忽視。依國家公務員法規定，公務員之身分保障係指政府非有法律或人 事院規則所定事由，不得任意剝奪其法定權利，且應許其循求救濟。此外，公務員應秉 承服務全體國民之立場，負有增進公共利益，促進民主化及具效率之公務運作而善盡其 職責之義務，倘有違該義務責應予究責46。
日本法上就一般公務員之懲戒事項，未制定一部專法予以規範，依其所屬國家或地 方公共團體，分別適用國家公務員法及地方公務員法，以該二法基本規範大致相同，爰 以國家公務員制度為探討重心，先予敘明。依國家公務員法規定，懲戒處分由任命權者 為之。公務員懲戒種類有免職、停職、減俸、與申誡（未附隨後續其他不利措施或法效 果）4 種。茲分就公務員不服一般懲戒處分（指不涉及違反國家公務員倫理法等）得為 救濟程序說明如下47。
一、向人事院聲明不服
公務員受懲戒處分不服者得向人事院聲明不服。此程序為提起撤銷訴訟之強制先行 程序。
二、司法救濟
公務員對於人事院聲明不服之判定仍不服時，得向法院提起撤銷懲戒處分之訴。
第四項 外國救濟制度之啟示
公務員對於懲戒處分不服，在美國、德國及日本均設有行政救濟及司法救濟兩種途 徑，其中僅美國對於較輕微之懲戒處分則不許提申訴及司法救濟，與我國公務員除免職 以外之懲處亦不得提起復審及司法救濟類同，惟相對美國另設有不同於傳統司法救濟方 式之苦情救濟程序，此係與我國公務員勞動權範圍最大不同之處48。由於各國的文官制
46黃友信，日本法上之國家公務員保障制度析論-兼論我國公務人員保障法制，軍法專刊第五十卷第七期，
2004 年，頁 21。
47李麗君，公務員私領域行為之懲戒與懲處界限之研究，臺灣大學法律學院法律學系碩士論文，2013 年，
頁 109-117。
48依我國公務人員協會法第 7 條規定：「公務人員協會對於下列事項，得提出協商：一、辦公環境之改善。
二、行政管理。三、服勤之方式及起訖時間。有下列各款情形之一者，不得提出協商：一、法律已有明
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度有其國情、政治環境及歷史背景之複雜性，加以管理政策理念不同致國家與公務員間 關係亦不同，此皆會影響懲戒與懲處制度的設計。因此，無論是美國、日本所採由行政 權直接行使懲戒，而司法權僅掌事後救濟，抑或是我國懲戒制度所沿襲德國所採部分懲 戒權歸行政權直接行使並可提司法救濟，較嚴重之懲戒權責保留由司法權行使，均是因 應國情所為，難謂絕對孰優孰劣。
較值注意者，在德國，考績評定因未連結必然獎懲措施，而非屬行政處分，但其作 為機關拔擢人才、落實適才適所原則之主要依據，對於受考人之公職生涯發展影響不可 謂不重大。本於基本法第 19 條「有權利，即有救濟」之訴訟權保障旨趣，理應承認受 考人不服考績評定時，有利用法院尋求救濟之可能性。參酌聯邦公務人員法及公務人員 身分法相關規定之旨，明定公務人員享有提起行政訴訟之法律救濟權49。是公務人員任
較值注意者，在德國，考績評定因未連結必然獎懲措施，而非屬行政處分，但其作 為機關拔擢人才、落實適才適所原則之主要依據，對於受考人之公職生涯發展影響不可 謂不重大。本於基本法第 19 條「有權利，即有救濟」之訴訟權保障旨趣，理應承認受 考人不服考績評定時，有利用法院尋求救濟之可能性。參酌聯邦公務人員法及公務人員 身分法相關規定之旨，明定公務人員享有提起行政訴訟之法律救濟權49。是公務人員任