雙軌制下發動及處分權歸屬與處分公正性整合思考

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個人幾乎已無能力再投入職場，長期工作以獲得老年生活保障，是對於該權利之 限制，從釋憲實務標準來看，需採嚴格的檢驗標準，特別是動用縝密的比例原則

（目的性審查、必要性審查與狹義比例性原則審查）。

（二）對於公務員救濟權的限制，基於「人民受憲法第 16 條保障之訴願及訴訟權，不 得僅因身分之不同而予剝奪」，對服公職權影響重大或單純屬財產權者，採取嚴 格審查標準，其餘在比例原則採中度審查，此時既不能推定合憲，也不能推定違 憲，不論作成合憲或違憲的判斷，都要儘可能對「較為重要」的公共利益，以及 合目的性、必要性與合比例性加以論證。

（三）至於懲戒與懲處制度設計所造成個案公平性及程序權問題，對服公職權影響程度 較低，則採中度審查標準。此時既不能推定合憲，也不能推定違憲，不論作成合 憲或違憲的判斷，都要儘可能對「較為重要」的公共利益，以及合目的性、必要 性與合比例性加以論證。

（四）另，對服公職權之間接限制，因對服公職權屬間接影響或屬對未來權益之合理期 待，因當事人仍可藉由個人努力方式，不致造成永久性權利重大減損，即便制度 設計及實務運作上有瑕疵，從釋憲實務標準來看，多採寬鬆審查標準，除立法判 斷有明顯重大瑕疵外，原則認屬合憲；也因該影響程度在實務上認為不重大，在 救濟上認屬經營管理關係而無法提起行政訴訟，爰併入救濟權限制合憲性探討。

據上，究竟我國公務員懲戒與懲處現行及修正草案相關法制規範之合憲性如何？本 章將就現行及修正法案中較具爭議部分－懲戒與懲處之抉擇與發動、構成要件、懲處之 程序及救濟、新增限制退休權，引據前二章相關原則及釋憲實務審查標準，嘗試從大法 官釋憲實務觀點，作進一步探討並提出立法方向思考。

第一節 雙軌制下發動及處分權歸屬與處分公正性整合思 考

基於行政機關對懲戒與懲處之執行享有優先權，我國雖採懲戒與懲處雙軌制，除由 監察院依監察法所為彈劾而移付懲戒者外，對於違失公務員之究責，究竟循懲戒程序或 懲處程序，職務主管有決定權。在懲戒處分上，因懲戒機關為司法機關，其裁處之公正 性較無疑慮；在懲處處分上，因現行懲處法律未若懲戒法定有酌科標準，對於授權訂定 標準規定，亦未有一致原則性準則規範，較易受公正質疑。

至於我國公務員懲戒之發動權，依懲戒法第 19 條規定，主管長官認為所屬公務員 有應付懲戒情事，對於簡任職以上公務員應備文聲敘事由，連同證據送請監察院審查；

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對於所屬九職等或相當於九職等以下之公務員，得逕送公懲會審議。此外，依監察法第 8 條及懲戒法第 18 條規定，監察院認為公務員有應付懲戒情事，應將彈劾案連同證據，

移送公懲會審議。而懲處之發動權，依考績法第 14 條及其施行細則第 13 條規定，考績 等次評定、專案考績核定及平時考核獎懲之核定權責屬主管長官。

我國採公務員懲戒與懲處雙軌制，以及由職務主管發動及處分制度之合憲性，釋字 第 298 號解釋及大法官吳庚於釋字第 491 號解釋協同意見書均指出，公務員之懲戒乃國 家對其違法、失職行為之制裁，此項懲戒為維持長官監督權所必要，自得視懲戒處分之 性質，於合理範圍內，以法律規定由長官為之。是主管長官基於監督管理需要，應享有 對所屬懲處權責，係現行法律、釋憲實務及行政學理上所肯認。

綜上，我國懲戒與懲處之抉擇、發動及處分權，職務主管有相當大權限，是合憲之 制度，惟在實務上存有因職務主管有發動或不發動，或何時發動權限，致違法失職公務 員有規避處分之機會；職務主管也可能藉此要脅公務員服從或共同飾過遮非或作為剷除 異己手段，致無法落實憲法責成應制定相關法規保障公務員服公職權意旨。質言之，上 述問題將影響懲戒與懲處之公平公正，爰本節將從平等原則切入，並借鏡德國、美國公 務員懲戒之發動制度，審視我國制度並提供修正建議。

第一項 從究責地位之平等原則論現制規範爭議

平等原則之真意為實質平等，具體作法即是斟酌規範事物性質之差異而為合理之差 別對待。適用於公務員懲戒與懲處制度，即是制度設計，應能落實違失公務員在究責法 律上地位之實質平等。

對公務員之懲戒與懲處措施，是為了確保憲法上賦予職業公務員制依法執行行政事 務之處置，為維護行政之機動性、合時宜性並保持個案衡酌之彈性，無論在制度選擇、

發動及規範標準，未採刑法之罪刑法定主義，須以嚴格列出方式規定；基於此不確定性，

故授權由行政機關視其業務性質訂定標準並由主管長官行使懲處權，或賦予懲戒機關決 定懲戒措施之裁量空間，有其必要性。但也因懲戒與懲處在構成條件及酌科標準上，含 有不確定法律概念及裁量空間，此易造成同一事由，因依不同法令或不同職務主管處理 而有輕重不同之究責結果。

上開差異，若是因不同職務，其服務義務要求標準不同所致差異，較常見者，即是 警察人員懲處法令所定究責程度高於一般公務員，此係斟酌規範事物性質之差異而為合 理之差別處置，無違平等原則。須深究者，乃是職務服務義務要求相同，適用相同懲處 法令之公務員。

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從近年已逾十年懲戒期限而經議決不受理案件¹⁰⁹中，許多違法失職行為，背後非僅 單純為單一公務員行為或利益，常涉及負責相關工作及不同層級者，本研究推測負移送 權責之職務主管未及時移送之原因，或因管理幅度，或因職務主管未若檢察官有調查權 限及資源致無法查察，或可能共同飾過遮非。上述未能及時究責，實因現行法律將發動 權交由職務主管，卻未課予職務主管應發動之義務及未覈實發動之責任，除有職務主管 有發動或不發動，或何時發動權限，致違法失職公務員有規避處分之機會外，職務主管 也可能藉此要脅公務員服從或共同飾過遮非或作為剷除異己手段，致違失公務員在究責 法律上地位，僅徒具適用法律規範之形式平等，在實際究責之實質平等上，屢有相同者 為不相同待遇情形，進而無法落實憲法責成應制定相關法規保障公務員服公職權意旨。

第二項 外國制度比較借鏡

公務員懲戒之發動，是整體懲戒程序啟動的開關，也是落實懲戒公正之首要步驟；

然由於各國的文官制度有其國情、政治環境及歷史背景之複雜性，在制度的設計自有其 差異，茲就德國、美國之懲戒發動設計，簡介如下：

ㄧ、德國

實施公務員懲戒之機關，按懲戒之輕重分別為行政機關與行政法院。職務主管對於 是否發動懲戒程序開始調查並無裁量權，而是應依聯邦公務員懲戒法第 17 條第 1 項規 定，於存在有足以說明失職嫌疑之充分事實線索時，即有開始進行懲戒程序的職務義 務，亦即採行與刑法相同的法定原則；且為能嚴格遵行此原則，於同條第 2 項規定，更 上級職務主管和最高級行政機關在其監督範圍內，應確保此項義務之履行，如有違背，

本身亦構成失職¹¹⁰。 二、美國

美國聯邦公務員之懲戒，行使懲戒權機關，分別為行政機關與功績制保護委員會，

前者作成不利處分，後者作成紀律處分。前者係基於「促成服務效率之事由」目的，懲 戒發動權在職務主管，後者則是對於「違反人事禁止規定」者，由特別檢察官辦公室負 責受理公務員的申訴並調查、起訴違反人事禁止規定者¹¹¹。

109公懲會 102 年度鑑字第 12605、12480 號，101 年度鑑字第 12361、12307、12262、12159 號等議決書。

110參吳綺雲，如何決定公務員懲戒措施？－德國法理論與實務之介紹，公務員懲戒制度相關論文彙編第 三輯，司法院行政訴訟及懲戒廳，2008 年 11 月，第 343 頁。

111 參楊戊龍，美國聯邦公務員懲戒（不利處分）與救濟制度概述，公務員懲戒制度相關論文彙編第三輯，

司法院行政訴訟及懲戒廳，2008 年 11 月，頁 125-126。

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第三項 可行之整合方向：法定發動原則與酌科標準之建 立及一元化制度之重整

前述制度問題所致無法落實懲戒與懲處制度之公正性是否會導致違憲宣告，以公務 員懲戒與懲處之抉擇、發動屬程序性及制度設計問題，大法官在釋憲實務上，對於程序 係採寬鬆審查標準，縱認有瑕疵而未直接造成權利重大影響（釋字第 396 號、第 433 號、第 610 號解釋參照），多僅責成相關機關檢討修正；至於懲戒與懲處雙軌制所致同 ㄧ事由究責結果不同，屬立法政策問題，大法官在釋憲實務上，採尊重立法者有一定之 自由形成空間。質言之，在訴訟個案上，除有同ㄧ事由，在同ㄧ職務主管所作懲處處分 不公平情形外，否則個案要難引其他不同職務主管所為處分不同，所循究責程序不同，

在訴訟及釋憲上主張平等原則¹¹²。為解決前述懲戒與懲處雙軌制下抉擇、發動及處分權 歸屬所生處分不公正爭議，本研究嘗試提出以下可行之整合思考方式。

一、建構法定發動原則

為解決前開由職務長官發動所生問題，本研究認為可參考刑事訴訟之法定原則理 論，即起訴準則由法律明文規定，檢察官負有嚴格按照法律規定而為起訴或不起訴之義 務，並無自行裁量之餘地，也稱法定性義務。因此，刑事訴訟法第 251 條第 1 項規定：

「檢察官依偵查所得之證據，足認被告有犯罪嫌疑者，應提起公訴。」第 252 條規定：

「檢察官依偵查所得之證據，足認被告有犯罪嫌疑者，應提起公訴。」第 252 條規定：