第四章 限制服公職權及救濟權爭議及立法方向思考
第五節 懲處之救濟權保障要求
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我國懲處法制在正當程序上，除免職以外，對於其他平時考核之不利處分及考列乙 等、丙等影響晉級與獎金之處分，均未明定應予相對人陳述意見機會，亦未明定應附記 處分理由，且未有得閱覽卷宗等規定；然以處分附記理由及閱覽相關卷宗等，均為當事 人後續採爭訟救濟時，為利攻擊防禦所需，也是程序保障之必要作法，在立法上仍宜審 度程序權賦予，及行政懲處之及時性與經營管理需要間，取得折衷平衡點，並以法律明 定之。
第五節 懲處之救濟權保障要求
憲法第 16 條所謂訴願及訴訟之權，主要在保障人民受行政權侵害時，可尋求獨立 審判之司法權救濟。公務員所受懲戒處分，實務上由司法機關作成，尚符合憲法第 16 條及第 77 條規定意旨。實務上較有爭議者為公務員所受懲處處分，除免職處分及喪失 退休給與處分，得提起行政訴訟外，公務人員依考績法所受申誡、記過、記大過之平時 考核懲處及考列乙等、丙等之評定處分，即便上開處分對服公職權、俸給與財產權及未 來陞遷、受褒獎及取得進修訓練權等，有直接或間接影響；實務上認為不涉及公務員 身分之改變，對服公職權利不生重大影響，故界定為服務機關所為之管理措施之處置。
縱認為不當，致影響其權益者，僅得依保障法第 77 條及第 78 條規定，向服務機關提起 申訴，不服服務機關函復者，得向保訓會提起再申訴。此外，保訓會之再申訴決定，其 性質並非行政處分，是作成再申訴決定後，全部申訴程序即告終結，不得再聲明不服或 提起行政訴訟。
惟深究懲處內容及效果，實際上直接或間接對於服公職權中「公務員身分」、「任用 權」、「俸給權」、「退休權」、「財產權」、「陞遷、受褒獎及取得進修訓練權」之限制。
從服公職權保障非旦僅為維護公務員個人權益，其背後有落實依法行政及提升行政效能 之國家利益目的來看，過去實務一再以是否直接且重大影響其憲法所保障之服公職權 利，作為公務人員行政爭訟權利之界限，實有重新檢討餘地。
本節將從釋憲實務及學界關於有權利即有救濟之闡述，以及對公務員懲處之定性看 法，審視我國制度並提供修正建議。
第一項 懲處之定性
保障法所定「復審標的」及「申訴標的」，實為得否開啟行政救濟之門的關鍵。保 障法第 25 條第 1 項規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關 (以下均簡稱原處分
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機關) 所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起 復審。非現職公務人員基於其原公務人員身分之請求權遭受侵害時，亦同。」第 77 條 第 1 項規定：「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不 當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」據此，「復審標的」為行政處分，
「申訴標的」為不屬行政處分之管理措施或有關工作條件之處置。惟實務上具爭議者，
乃行政處分內涵之界定。
行政處分之法律上定義，依訴願法第 3 條及行政程序法第 92 條規定：「（第 1 項）
本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措 施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第 2 項）前項決定或措施之相對人雖非 特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。有關公物之設定、變更、廢 止或一般使用者，亦同。」至於保障法所稱行政處分，其定義略有別於訴願法及行政程 序法定義，指除準用訴願法之規定外，並以司法院歷次相關解釋意旨，為得提起復審之 範圍。亦即須足以改變公務人員身分，對公務人員權利有重大影響，或其他公法上財產 請求權遭受侵害，始得依復審程序救濟。此外，服務機關所為之管理措施若涉及公務人 員身分之取得與喪失，即已足以改變公務人員身分，或影響人民於憲法所保障服公職之 權利，亦屬之140。
另，保障法所稱「服務機關所為管理」，泛指機關為完成既定使命，對公務員所為 一切指導、防護措施而言；例如機關首長因業務需要，對現職公務人員工作指派，得發 布派令，因該派令並未改變公務人員身分關係，亦未影響其於憲法所保障服公職之權 利，固屬機關首長基於職權所為之職務命令。而「管理不當」，例如長官或主管違法工 作之指派、不改變公務員身分關係之不當懲處或考績評定，及其他各種行政處分以外對 機關內部生效之表意行為或事實行為，包括職務命令、內部措施及紀律守則等141。
公務員懲處處分，就其形式要件而言，確為行政機關就公務員人事法律上具體事件 所為之決定或公權力措施，並對外直接發生公務員人事法律所定效果之單方行政行為；
與訴願法及行政程序法所定行政處分定義並無不同。惟依前述實務上定義，須視其是否 對服公職權利有直接重大影響（釋字第 243、298、491 號解釋參照），認定是否為行政 處分而決定得否循復審及行政訴訟程序。易言之，實務上限縮公務員懲處處分認定屬行 政處分之範圍。該認定方式在過去釋憲實務上認屬合憲，惟隨近來在特別權力關係論述 已逐漸回歸基本權保障下，該實務作法宜否繼續維持，或可放寬「直接重大影響」解釋，
140公務員保障暨培訓委員會民國 86 年 9 月 24 日八六公保字第 10753 號書函、90 年 11 月 22 日公保字第 9005742 號函。
141公務員保障暨培訓委員會民國 86 年 8 月 27 日八六公保字第 08320 號書函。
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除極為輕微而可以忽略的權利侵害而欠缺行政爭訟的權利保護必要外，均視為行政處分 而准循復審及行政訴訟程序。
再者，公務員人事法律對於懲處之定位過於模糊，或謂對違失行為之究責，亦謂工 作績效之評量。若屬違失行為之究責，自伴隨服公職權限制，若純屬工作績效之評量，
則不應涉及影響服公職權、財產權等基本權。
第二項 有效權利救濟原則論現制規範爭議
基本權利之保障，非僅止為憲法之方針條款，係實質上對立法、行政、司法權產生 拘束力，此反應在立法時應受基本權之指導，否則將透過違憲審查宣告該違反基本權之 法律違憲無效。行政權須依法行政，即是遵守符合基本權之法律，進而落實在執法、認 事用法及闡釋法律上。法官依法審判，非僅遵循形式上之法律，而是能進一步引據基本 權精神解釋或填補法律，始為依法審判之真意。
公務員基於人民身分，自享有憲法基本權利，不得僅因其身分而予差別待遇。復就 大法官解釋（釋字第 187、201、312、323、338、455、466、483、501、575、605、658 解釋參照）觀之，憲法第 18 條所定服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸 給、退休、撫卹、考績、陞遷等權利。公務員懲處，不論是以行政處分或公權力措施為 之，均係對公務員之基本權利及服公職權利之侵害；過去釋憲實務上，大法官係持除涉 及服務義務者外，憲法或法律所保障之公務員權利受損害時，尚非均不得循行政或司法 程序尋求救濟；至關於公務人員之財產權，不論其係基於公法關係或私法關係而發生，
國家均應予以保障，如其遭受損害，自應有法律救濟途徑。上開因公務員與國家緊密關 係，所推論出因服務義務而在爭訟等權利以重大影響為侵害保障界限，宜參照釋字第 684 號解釋打破在特別權力關係或特別管理關係下，除對身分或財產權有重大影響外，
無其他基本權主張餘地之闡釋，對公務員所為懲處措施，如侵害其服公權或其他基本權 利，應許提行政爭訟，無特別限制之必要，以落實人民受憲法第 16 條保障之訴願及訴 訟權，不得僅因身分之不同而予剝奪。
此外，在德國，本於基本法第 19 條「有權利，即有救濟」之訴訟權保障旨趣，參 酌聯邦公務人員法及公務人員身分法相關規定之旨，明定公務人員享有提起行政訴訟之 法律救濟權。是公務人員任何基於公法上職務關係而生之爭議，包含考績事件及懲戒事 件，皆可提起行政訴訟救濟。實值我國公務員懲處救濟制度及實務借鏡。
我國公務員懲處救濟實務爭議，除因實務仍基於司法權不介入經營管理事項之見解 過於保守外，另一因素是導因於公務員懲處定性過於模糊，或謂對違失行為之究責，亦
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謂工作績效之評量，加上公務員懲處效果與「公務員身分」、「任用權」、「俸給權」、「退 休權」、「財產權」、「陞遷、受褒獎及取得進修訓練權」等權利，環環相扣，因此在衡 量救濟程序上重大權利影響評估上，若僅以懲處法律明定之直接效果為限，忽略其他對 基本權利及服公職權利之衍生效果，例如聲譽損傷，未來陞遷、俸級晉敘、訓練、受獎 勵權利的潛在負面影響等，致部分個案無法提起行政訴訟，即有違有效權利救濟原則疑 慮。此外，懲處構成要件多採不確定法律概念，救濟實務上審查密度較為寬鬆，對於平 時考核結果已居重大影響考績等次(如記一大過處分)，或短時間內累計大量懲處等情 形，實質上對公務員權利侵害程度並非屬極為輕微而可以忽略，若一律待考績評定後始 可救濟，將致相關利於受懲處人之證據蒐集困難，不利於受懲處人之攻擊防禦；再者，
考績救濟實務上採多階段處分概念，僅得對銓敘部銓敘審定結果提起救濟，而無法對位 於影響受考人權利之關鍵性處分－主管機關之核定提起救濟，在救濟審查上也只能作形
考績救濟實務上採多階段處分概念，僅得對銓敘部銓敘審定結果提起救濟，而無法對位 於影響受考人權利之關鍵性處分－主管機關之核定提起救濟，在救濟審查上也只能作形