建議

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正當法律程序原則等，則是執行面應遵守之具體原則理論。

二、基本權利之保障，非僅止違憲法之方針條款，係實質上對立法、行政、司法權產生 拘束力，此反應在立法時應受基本權之指導，否則將透過違憲審查宣告該違反基本 權之法律違憲無效。行政權須依法行政，即是遵守符合基本權之法律，進而落實在 執法、認事用法及闡釋法律上。法官依法審判，非僅遵循形式上之法律，而是能進 一步引據基本權精神解釋或填補法律，始為依法審判之真意。

三、在服公職權保障上，不應僅因公務員與國家有極為緊密關係，即以權利影響須達「重 大」程度作為行政救濟的門檻，而應回歸有權利即有救濟之旨，除極為輕微而可以 忽略的權利侵害，欠缺行政爭訟的權利保護必要外，應許提行政爭訟。此外，權利 侵害程度之衡量，不應以法律明定之懲戒與懲處之直接效果為限，尚須包含對基本 權利及服公職權利之衍生效果，例如聲譽損傷，未來陞遷、俸級晉敘、訓練、受獎 勵權利的潛在負面影響，以及權利之限制是否藉由個人努力所可達成或改善該不利 狀況等。至於公法上職務關係之服務義務要求、政府威信及行政法院系統的負荷能 力等顧慮，可從其他侵害較小的方式著手，例如在所涉公法上職務關係之服務義務 要求事務上得降低法律保留的密度，因應行政機關監督管理彈性需要，在具體行政 爭訟事件中放寬司法審查的標準，亦即法院在具體爭訟事件中，必須審酌行政機關 管理及政府威信維持需要，給予其專業考核適度之尊重，相應調整司法審查的密 度，這意謂法院主要進行程序及適法性之審查，包含審查是否合乎比例原則等一般 法治國行政之基本原則，除此之外則不取代行政機關之專業判斷。

第二節 建議

現行公務人員懲戒與懲處規範，仍存有過去特別權力關係之影響，使部分對公務人 員不利益處分，在制度保障上不如ㄧ般人民，且實難想像該差別待遇有何正當合理之理 由。以下將依前述歸納原則，就公務員懲戒與懲處之現行法制及修正草案（仍維持懲戒 與懲處雙軌制）中，關於救濟權及服公職權限制部分，提供修正建議；又鑑於雙軌制度 所生爭議，建議未來仍宜推動ㄧ元化懲戒制度整合。

第一項 救濟權保障之建議

省思公務人員之銓敍、保障、撫卹、退休，以及任免、考績、級俸、陞遷、褒獎等 事項，係憲法明示以法規範保障之公務人員服公職權內涵，是否享有身為憲政國家的人

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民及公務人員，最起碼所應享有、國家不能任意剝奪的訴訟權能，尤以憲法服公職權之 保障，背後尚隱含使公務人員能依法行政，對於違法或重大不當指示，可以力陳不同意 見之重大公益，因此，對於上開人事事項之不利益處分，除應踐行正當法律程序，建置 完善及由公務人員充分參與之內部審查救濟機制外，實應賦予訴訟權能之最後且「最起 碼」之權利保障。

在公務員人事法制之釋憲實務上，大法官曾對法院判例等，基於公務員身分之爭訟 權利保障意旨宣告違憲；並指出因公務員身分受行政處分得否提起行政爭訟，應視處分 之內容而定，其足以改變公務員身分或對於公務員有重大影響之懲戒處分，受處分之公 務員得向該管司法機關聲明不服；公務員因權益受損害而尋求法律救濟之權，如有必要 加以限制時，應以法律為之，尚不得以「案例」為逾越法律之限制（釋字第 187 號、第 201 號、第 243 號、第 266 號、第 298 號、第 312 號、第 323 號、第 338 號、第 395 號 等解釋參照）。

公務員服公職權未有統攝各項權利之單一法律，各人事法令間環環相扣，公務員所 受懲戒處分效果亦作為其他人事法令權利限制之評量參據，因此，公務員懲處效果，除 涉及直接對「公務員身分」限制，也間接對「任用（含陞遷）權」、「俸給權」、「退 休權」、「財產權」、「褒獎及訓練進修權利」限制。現行公務人員權益保障，參考實 務見解(公務人員保障暨培訓委員會及行政法院)及學界見解，係採「權利事項」與「管 理事項」二元保障救濟制度，屬「權利事項」者可提起復審及行政爭訟，屬管理措施性 質者僅得提起申訴、再申訴，不得提行政爭訟；此二元化分法，常使對公務人員不利益 處分，落入不得提行政爭訟範圍。

前述現行懲處救濟制度之缺失，尚毋需透過修法補正。蓋行政法院在少數個案，已 納入基本權利拘束國家權力概念，特允許提行政爭訟，例如最高行政法院 96 年裁字第 2089 號裁判揭示，要區別公務人員保障法中所稱之「權利事項」與「管理事項」，基本 上不是「事實對法律為涵攝」的單純法律概念操作，而是由法院在立法者給定之政策形 成空間範圍內，依社會變遷狀況，按照「公務人員保障法」保障公務員重大權益之規範 意旨（或立法目的），「與時俱進」式地動態劃定。

綜上，基於基本權對國家權力拘束原則，本研究建議公務員保障機關及行政法院應 重新界定公務員懲處救濟劃分：除極為輕微而可以忽略的權利侵害，欠缺行政爭訟的權 利保護必要外，應許提行政爭訟。現行劃入管理事項領域中，平時考核記一大過處分，

對公務員權利侵害程度並非屬極為輕微而可以忽略，應准其提起復審及行政訴訟。至於 平時考核之申誡、記過處分，當事人雖得藉由努力獲得敘獎而互相抵銷，惟實務上仍可 能因職務主管不當懲處致年終考核結果列乙等以下而影響其敘俸或考績及工作獎金，因

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此，應放寬准考列乙等以下者得提起復審及行政訴訟。

第二項 公務員懲戒與懲處相關法制之修正建議

我國公務員究責制度，無論現行或近年所提相關法制修正草案，均係採懲戒與懲處 雙軌制度；可見雙軌制在我國未來仍居主流地位，然該制度運作多來，實務上存有爭議 而亟待解決，本研究爰依前述歸納原則，審視相關爭議後提出修正建議，並建議未來仍 宜朝ㄧ元化制度推動。又部分建議兼適用於一元化制度規劃參考。

一、公務員懲戒與懲處法制之整體性修正建議

（ㄧ）懲戒與懲處發動採法定原則

現行懲戒與懲處之發動權均屬於主管長官，實務上除監察院彈劾案外，主管長官享 有相當大權限，致有不同長官，或因認知不同，或因包庇等，而導致究責不公平結果。

參考德國實務及學者見解，職務主管對於是否發動懲戒程序開始調查並無裁量權，

而是應依聯邦公務員懲戒法第 17 條第 1 項規定，於存在有足以說明失職嫌疑之充分事 實線索時，即有開始進行懲戒程序的職務義務，亦即採行與刑法相同的法定原則。另為 避免嚴格法定原則所生與再社會化的特別預防目的不合及忽略輕為犯罪除罪化等缺 失，學者認為應適度酌採便宜原則，例外於犯罪事實之澄清有特殊公共利益存在時則禁 止便宜裁量，或可提早引進法官介入，並可從比例原則觀點予以修正，以免追訴強度超 過追訴目的。本研究認為懲戒與懲處之發動權宜兼採法定原則及便宜原則。對於涉及職 務行為部分，採嚴格移送標準，凡有涉刑事責任之虞者，包含仍屬調查階段而尚未經起 訴情形，職務主管即應發動移送程序；對於純涉私領域行為部分，採較寬鬆移送標準，

除有重大影響國家及機關聲譽，或經起訴處拘役或徒刑以上之刑者，應發動移送程序 外，可由職務主管適度酌採便宜原則處理。

至於職務主管未能遵守法定發動原則規範者，本身亦構成違法失職，為落實上述法 定發動原則，該違失行為亦應列屬法定發動原則範圍。又為避免官官相護，我國設有具 中立性質之監察院，可主動調查或受理人民檢舉公務員之違失行為，並經監察委員 2 人以上之提議向監察院提彈劾案，彈劾案經提案委員外之監察委員 9 人以上之審查及決 定成立後，監察院應移送懲戒機關辦理。為簡化並落實對職務主管違反法定發動原則規 範者之究責發動，可參考美國設有特別檢察官辦公室機制，於監察院下設特別檢察官辦 公室，由監察委員兼任，專責是類違失行為之調查或受理申訴檢舉，當證據確鑿，無須 經由提監察院審查決定程序，即可逕向公務員懲戒委員會起訴。

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（二）建立酌科標準

參考德國實務制度，懲戒之酌科，首先須確認科予懲戒之目的，在確保公職務的功 能性，以職務上利益為依準；其次以真實的酌科事實作為基礎，包括失職行為本身的事 實及失職公務員本身人格特性；最後作整體的評斷考量。此外，懲戒機關對決定懲戒措 施有裁量權，並應受法定酌科標準拘束，至於公務員因嚴重失職行為致服務主體或公眾 信任終局喪失者，應科予撤除公務員關係（在職）或剝奪退休金（已退休），則懲戒機 關不具裁量權。

本研究認為我國公務員懲戒與懲處制度已行之有年，相關違法失職之行為態樣，於 實務形成相當明確之類型後，為符法制國酌科安定性要求，提高其可預見性及酌科安定 性，使相關當事人得對不公平之科處提出救濟，相關機關應嘗試訂出懲戒與懲處酌科標 準，除以法律明定酌科基本原則（參考懲戒法第 10 條¹⁴²）外，基於法律授權命令對於 各類行為訂定一致性酌科標準，並應與在任用上評定不適任而應予免職情形採相同處

本研究認為我國公務員懲戒與懲處制度已行之有年，相關違法失職之行為態樣，於 實務形成相當明確之類型後，為符法制國酌科安定性要求，提高其可預見性及酌科安定 性，使相關當事人得對不公平之科處提出救濟，相關機關應嘗試訂出懲戒與懲處酌科標 準，除以法律明定酌科基本原則（參考懲戒法第 10 條¹⁴²）外，基於法律授權命令對於 各類行為訂定一致性酌科標準，並應與在任用上評定不適任而應予免職情形採相同處