第四章 限制服公職權及救濟權爭議及立法方向思考
第四節 懲處之程序基本權要求
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績晉敘，補回原受降級處分所降俸級），將有宣告違憲之慮。爰建議宜採罰鍰並可自退 休給與（含給予遺族之撫慰金、撫卹金等）扣抵之方式，同樣可達剝奪財產權以示懲戒 或懲處之目的，亦可避免個案過苛。
第四節 懲處之程序基本權要求
公務員懲戒之正當程序，業經釋字第 396 號解釋闡明，懲戒案件之審議，亦應本正 當法律程序之原則，對被付懲戒人予以充分之程序保障，例如採取直接審理、言詞辯論、
對審及辯護制度，並予以被付懲戒人最後陳述之機會等，以貫徹憲法第 16 條保障人民 訴訟權之本旨。民國 99 年 2 月 9 日以院台廳行二字第 0990003842 號函送立法院審議之 懲戒法修正草案，亦已依該號解釋意旨修正。至於公務人員考績法所定免職之懲戒處分 之正當程序，亦已依釋字第 491 號解釋意旨，例如將考績委員會對擬予免職處分前應給 予當事人陳述及申辯之機會，實體要件應以法律定之，免職處分確定前先行停職等，修 正納入現行考績法規範。惟對於除免職以外之公務員懲處之正當程序部分，仍欠完備性。
本節將從釋憲實務關於正當法律程序原則闡述，審視我國制度並提供修正建議。
第一項 從正當法律程序原則論現制規範爭議
就公務員懲處之正當程序部分，大法官在相關解釋未併予闡明；爰有學者指出，所 有考績懲處程序應皆受行政程序法正當法律程序原則保障，其內容應包含陳述意見自 由、申辯、資訊公開及辯論制度，公正委員會決定等，其中公務人員考績法第 20 條規 定：「辦理考績人員，對考績過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，違者按情節輕重予以 懲處。」屬現行考績懲處程序無法建立正當程序之重要障礙135。此外，釋字第 491 號解 釋大法官吳庚協同意見書亦指出，凡法律所規定作成單方行政行為時給予相對人之程序 的保障，諸如通知處分相對人陳述意見或舉行聽證（即言詞辯論）、受處分人得委任代 理人及閱覽卷宗、並得主張事實或提出證據、懲處處分書應記明事實、理由及其法令依 據、其得提起行政爭訟者並須有教示救濟方法之記載等均應切實踐行，方符現代法治國 家程序保障之要求，亦為司法院歷來釋示正當法律程序旨趣之所在（釋字第 384 號、第 396 等號解釋參照）。行政程序法第 3 條第 2 項第 7 款所稱：「對公務員所為之人事行政
135林明鏘，行政懲處與司法懲戒－評司法院大法官釋字第 491 號解釋，月旦法學雜誌，第 57 期，2000 年 2 月，頁 164-165。
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行為」顯係囿於舊日「特別權力關係」之說法，欲將行政程序侷限於所謂「一般權力關 係」之事項，殊不知人事行政行為之無行政程序法之適用者，充其量僅能限於未限制或 剝奪公務員服公職之基本權事項，例如職位陞遷、調動、任務指派等而已。
檢視現行考績法有關正當程序之規範，諸如明定各機關依法設置考績委員會，核議 考績及平時考核獎懲，但機關長官仍有最後核定權。至於給予當事人陳述及申辯之機會 部分，僅適用於擬予考績列丁等及一次記二大過人員。考績法修正草案則增訂因考列丙 等比例而考列丙等並受降級改敍、減俸、辦理資遣或退休處分者，得就其考績丙等處分，
依公務人員保障法之規定提起復審，應辦理資遣或退休者，其復審決定應經言詞辯論；
至於考績免職者，考績法雖未明定應經言詞辯論，但可依公務人員保障法第 52 條以下，
有關提起復審者，保訓會必要時，得依職權或依復審人之申請進行言詞辯論。綜上，無 論現行或修正草案規定，對於其他平時考核之不利處分，以及考列乙等、丙等僅影響晉 級與獎金之處分，均未明定應予相對人陳述意見機會，亦未規定應附記處分理由，且未 有得閱覽卷宗等規定；而處分附記理由及閱覽相關卷宗等，均為當事人後續採爭訟救濟 時，為利攻擊防禦所需；且因現行公務人員保障法，對於申訴，未若復審或行政訴訟程 序設有言詞辯論程序，相較之下，作成處分前應予相對人陳述意見機會，即有必要性。
公務人員平時考核之懲處，對於其服公職權利，或輕或重，都有影響136。或有謂，
在行政程序上不足之處，可藉由爭訟程序補足。對此，釋字第 672 號解釋大法官陳春生 不同意見書指出，基本權利皆內含著程序之內容，而有程序保障之需求與功能，此乃從 憲法保障個別基本權利之客觀功能面向中推導出，進而課予公權力應有踐行正當法律程 序之義務。建構程序基本權概念，除可去除程序功能只是實體基本權利之附隨地位之迷 思外，亦可補完訴訟權保障之不足。因此，在公務人員平時考核之懲處，若未能提起復 審，則無行政程序法相關正當程序規定之適用之情形下，實有於考績法明定相關正當程 序之必要。
第二項 司法裁判案例見解
公務員懲處程序(含經考績委員會審議等)係依考績法規定，故亦受考績法第 20 條
136就申誡處分而言，依公務人員品德修養及工作績效激勵辦法第 12 條規定，三年內不得選拔為模範公務 人員。五年內不得獲頒公務人員傑出貢獻獎。記過，除如申誡者不得選拔模範公務人員及獲頒傑出貢獻 獎外，依公務人員訓練進修法第九條規定，二年內亦不得由機關選送進修。記大過，除上述申誡及記過 者應受限者外，記大過之年資，依獎章條例第 5 條規定，不計入請頒服務獎章之年資。此外，平時考核 將扣減考績之總分。依公務人員陞遷法第十二條規定，一年內累積達一大過以上之處分（功過不得相抵）
者不得辦理陞任。以上將直接影響公務員之陞任、參與訓練進修及領取獎金等權利。
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有關考績過程應嚴守秘密規定限制。至於學者所指考績法第 20 條規定辦理考績人員，
對考績過程應嚴守秘密，將造成正當程序之障礙。實務上則在應否予當事人閱覽卷宗之 程序權利，從實務訴訟案件觀之，當事人如對考績處分有爭執，進而申請閱覽、抄寫、
複印平時考核紀錄、年終考核表或考績委員會紀錄等資料，服務機關多以公務員年終考 績之評定係屬管理措施之人事行政行為，且該資料乃為辦理考績前之作業程序及內部簽 呈資料，依考績法第 20 條規定當應予保密，故有關其個人考核相關資料，依行政程序 法第 46 條第 2 項第 1 款及政府資訊公開法第 18 條第 1 項第 3 款之規定，否准提供。
上開見解，遞經復審、行政訴訟判決所肯認（按：平時考核懲處與考績評定適用程 序類同，且同受考績法第 20 條規定限制，爰以不服考績評定之訴訟案件為例），判決要 旨如下：「一、以公務人員平時考核紀錄表等相關考績資料均應予以保密均屬被上訴人 管理措施之範疇，為對公務員免職以外之人事行政行為，不適用行政程序法之程序規 定，且其依公務人員考績法規定亦無允許陳述意見之機會，而猶如行政程序法中之卷宗 閱覽請求權為聽證權之附屬權，當事人如無聽證權，即無卷宗閱覽請求權，自不得向行 政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗，至為灼然。是關於對公務員所為
『免職』以外人事行政行為既不適用行政程序法之程序規定，則該人事行政行為事件，
當事人或利害關係人自不得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗，
而無行政程序法第 46 條之適用。二、又縱認上訴人得依行政程序法第 46 條單獨提起本 件閱覽卷宗之請求，抑或本件上訴人係本於資訊公開請求權請求被上訴人提供行政資 訊，惟按行政程序法第 46 條第 2 項第 1 款及政府資訊公開法第 18 條第 1 項第 3 款所定 及考績法第 13 條所規定，惟依同法第 20 條及同法施行細則第 17 條等規定，可知，所 謂年終考績，應以平時考核為依據，係指應依平時考核所構成公務員之工作、操行、學 識、才能之具體事蹟為其評定之依據而言，至平時考核（成績）紀錄表，僅是各機關為 作成考績評定前，由各單位主管就所屬公務員平日事蹟予以綜合紀錄，以作為考績評定 之準備資料，核屬上開行政程序法及政府資訊公開法之行政決定前之內部準備作業文件 之範疇，且此紀錄表，係對於公務員平日表現所為之紀錄，為考績評定前之處理過程，
並非該當考績評定之基礎原因事實本身。137」「對於公務員所為之人事行政行為，不適 用行政程序法之程序規定。故有關公務人員年終考績之評定如係屬服務機關管理措施之 人事行政行為，自不得依行政程序法第 46 條規定申請閱覽該卷宗。公務人員之考績，
應本綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核。而公務人員年終考績應以平時考核 為據；平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。各機關單位主管應備『平時成績考 核紀錄』，具體記載屬員工作、操行、學識、才能之『優劣事實』，資為考績評定分數
137最高行政法院 99 年度判字第 177 號判決。
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之重要依據。考績委員會委員、與會人員及其他有關工作人員對考績評擬、初核、覆核 及核定等『考績過程』應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，對考績結果於核定前亦應嚴守秘 密，不得洩漏；考績委員會開會時，除工作人員外，考績委員及與會人員均不得錄音、
錄影。又對公務員所為之人事行政行為，不適用行政程序法之程序規定，是有關公務人
錄影。又對公務員所為之人事行政行為，不適用行政程序法之程序規定，是有關公務人