落實憲法權利保障之懲戒與懲處制度－規範合憲之要求

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

此外，該規定未定有已支領一次離退給與者須追繳，相較領月退休金者有公平性問 題。二為在職人員受降級或減俸處分，可於日後藉由繼續任職晉敘或減俸期間過後，

恢復原有俸給，但退休人員不但無法藉由晉敘恢復，而受減俸者亦無減發退休給與 期間，似有公平性問題。

5、剝奪或減少退離給與係按最近一次退休、資遣或離職前任職年資核給。此規定會使 同樣在職期間犯罪者，因判刑確定時點，辦理一次或二次以上退離等情形，致退離 給與權利受限輕重不同而有公平性問題。

第五款 對其他服公職權間接限制

公務員考績懲處處分，除考績法所定對服公職權及俸給與財產權直接或間接限制者 外，尚有其他法令規定以公務員所受懲處處分或考績等次，為其受褒獎及取得進修訓 練權相關權利限制之條件，例如：公務人員品德修養及工作績效激勵辦法第 12 條規定，

公務人員選拔當年度人選確定前三年內，平時考核受申誡以上處分，或最近三年內考績

（成）、成績考核曾列乙等或相當等次以下，不得選拔為模範公務人員。選拔當年度人 選確定前，五年內平時考核受申誡以上處分，或最近三年內考績（成）、成績考核曾列 乙等或相當等次以下，不得獲頒公務人員傑出貢獻獎。依獎章條例第 5 條及其施行細則 第 4 條第 1 項規定，請頒服務獎章條件中所稱服務成績優良，指公教人員於請獎年資中，

考績（成）、成績考核均列乙等或相當等次以上，且未受平時考核記大過之處分。獲頒 服務獎章者可依公務人員領有勳章獎章榮譽紀念章發給獎勵金實施要點規定發給獎勵 金。依公務人員訓練進修法第 9 條及其施行細則第 13 條規定，各機關學校選送進修之 公務人員，須具有基本條件之一為服務成績優良，具有發展潛力者。所稱服務成績優良，

具有發展潛力者，指最近 2 年年終考績(成)一年列甲等、一年列乙等以上，並未受平時 考核記過以上懲處者。

第三節 落實憲法權利保障之懲戒與懲處制度－規範合憲 之要求

法律課予公務人員服公職應遵守之義務，為促其遵守，故對於違反義務者施予懲戒 與懲處，實係對於違反服務義務之公務員所為不利人事措施，該措施直接或間接限制公 務員之基本權利並影響其服公職權與相關權利。過去公務員與國家之關係，因特別權力

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

關係理論，處於國家施與，而公務員只能接受的不對等狀態，甚至透過經營管理關係，

要求公務員絕對的服從，以遂行管理之國家公益維護之高價值，進而限縮公務員基本權 利的主張。時至今日，學者及實務上多從權利保障角度處理，一般人民之基本權利與公 務員服公職相關權利保障之原則及程度並無差異；惟值特別注意者，在於服公職權保 障，除維個人利益外，其背後尚具有藉由制度性保障之提供，以落實依法行政等公益價 值，是規劃懲戒與懲處制度時，應予考慮之重要因素。若端正公務員官箴係欲實現重要 之公共利益，而必須透過懲戒與懲處手段，限制公務人員服公職權及基本權利，則該限 制手段與所欲達成的公益間，須符合憲法上對權利限制相關原則之要求。

據上推論，基本權利與服公職相關權利保障，是規劃懲戒與懲處制度之上位階理 論，而比例原則、法律保留原則、明確性原則、平等原則及正當法律程序原則等，則是 執行面應遵守之具體原則理論。本節將從學說及大法官釋憲實務見解，說明執行懲戒與 懲處時應遵守之基本原則，並省思我國制度，俾作為下ㄧ章合憲性檢驗之理論基礎。

第一項 懲戒與懲處雙軌制之合憲要求

我國公務員考績獎懲制度之源流悠遠，書經舜典：「三載考績，三考，黜陟幽明，

庶績咸熙」。孔案國傳：「考績法明，眾功皆廣」。可知帝舜時代已行考績獎懲。至周朝 其制大行，周禮天官（冢宰）大宰：「歲終，則令百官府各正其治，受其會，聽其致事，

而詔王廢置。三歲，則大計群吏之治而誅賞之」又，小宰：「以聽官府之六計弊群吏之 治」。由於大宰「掌邦治」，「以佐王治邦國」，後世稱宰相、首相、總理，率副相小宰掌 理全國各機關暨公務人員考績，採用六種考計方法，以王者詔令分別實施廢置誅賞。漢 稱「考功課吏法」，魏於尚書設「考功曹」，專司內外官吏考課黜陟，歷代因之。唐制：

尚書省（猶今內閣）考功掌內外文武官吏之考課，凡應考之官，具錄當年功過行能，本 司及本州長官對眾讀，議其優劣定為九等考第，然後送省。凡考課之法有四審二十七最，

各據以為黜陟。自是以後，歷代皆詳訂官吏考課法。以今視昔，我國以往公務員考績獎 懲，一向屬於行政權範圍。至於監察制度，約言之，周禮、春官：「御史：掌邦國、都 鄙及萬民之治令，以贊冢辛，…………凡收（考查也）從政者」。秦、漢均曰御吏大夫，

後漢曰御吏臺，始司彈劾官吏，隋、唐二朝之御史臺，其屬三院，分掌巡按郡縣、察視 刑獄、糾劾百諸事，宋、元因之，明、清改曰都察院，今稱監察院，職司風憲，由來已 久，蔚成我中華法系之特色⁷⁶。

76參釋字第 298 號解釋大法官李鐘聲一部不同意見書。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

我國公務人員採懲戒與懲處雙軌制之緣起，依大法官吳庚在釋字第 491 號協同意見 書略謂：懲戒與懲處併行為訓政時期所建立，是先憲法存在之制度。憲法第 77 條規定，

公務員之懲戒為司法院職權之一，第 83 條則定有考試院掌理考績等事項之權，憲法作 此規定，足以顯示制憲當時並無變更既存制度之用意。考績懲處之合憲性業經釋字第 243 號、第 298 號解釋認定有案。尤以釋字第 298 號解釋稱：「公務員之懲戒乃國家對 其違法、失職行為之制裁，此項懲戒為維持長官監督權所必要，自得視懲戒處分之性質，

於合理範圍內，以法律規定由長官為之」，符合行政法學久已存在之一項原則：「行政機 關對懲戒法規之執行享有優先權」，而與懲戒性質相當之懲處其合憲性經由此號解釋已 無容置疑。公務員之懲戒與懲處採雙軌制既獲合憲性肯認，惟在雙軌併行下，勢會有兩 者之目的、效果等重疊及優先採何制度等問題，實值進一步探析。

第一款 學者見解

考績懲處之合憲性業經釋字第 243 號、第 298 號等解釋所肯認。惟大法官許宗力在 釋字第 583 號解釋部分不同意見書，則對於懲戒與懲處雙軌制應如何運作始能免於違憲 指責，亦即合乎憲法第 77 條所預設司法懲戒之價值決定同時能兼顧行政指揮監督權需 要，提出修正見解略謂：

（一）行政掌懲戒權需作限縮：公務員考績法第 12 條第 1 項第 2 款所規定專案考績免 職之懲處處分，其構成要件不出違法失職，與公務員懲戒法中所規定違法失職要 件初無二致，其具懲戒功能，顯而易見。按行政不能沒有指揮監督，指揮監督則 恆以獎懲為後盾，是若謂懲戒構成行政權當然且不可或缺之要素之一，應不為 過，換言之，即使憲法未明定行政掌懲戒，但懲戒應可視為行政之隱含權。惟行 憲後，制憲者引入外國懲戒制度，讓司法權直接掌懲戒，其以較嚴謹之司法程序 辦理懲戒，強化對公務員權益保障的意圖，彰彰明甚，使得行政懲處之合憲性就 不再是那麼理所當然。即使將憲法第 77 條之懲戒解為針對懲戒之司法救濟，以 為長官直接掌懲戒，司法掌救濟之制度安排的合憲性尋求解套，亦嫌勉強，姑不 論與制憲初衷不符，如不稍作限縮，任一種類懲戒處分均得任諸立法裁量交由長 官直接行使，不無架空司法懲戒權之嫌。唯有能夠合乎憲法第 77 條所預設司法 懲戒之價值決定同時能兼顧行政指揮監督需要的公務員懲戒制度，才能免於違憲 指摘。

（二）完成懲戒一元化：如何型塑合憲法意旨之公務員懲戒制度，大法官首次對此問題 表示意見是在民國 78 年的釋字第 243 號解釋，從「具有懲戒性質之免職處分，

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

不論其形式上用語如何，實質上仍屬懲戒處分」等語，可知大法官屬意的是一元 化的司法懲戒制度，有懲戒之實的行政懲處決定，無論形式用語為何，都應納入 憲法第 77 條司法懲戒的邏輯脈絡檢驗其合憲性，且「此項權限之行使應通盤檢 討，為適當調整，方符憲法意旨」等語，也可知大法官係以委婉的方式，指出司 法懲戒之外同時存在考績懲處的雙軌制，其實是違憲的。整體而言，第 243 號解 釋就公務員懲戒權限行使的問題，基調是要求回歸，乃至獨尊憲法第 77 條司法 懲戒之價值預設，也就是說，公務員懲戒只能歸司法權直接行使，行政掌懲戒與 憲法第 77 條意旨不符，至於一律不許行政長官直接以較迅捷之行政程序辦理懲 戒，是否有礙行政指揮監督，似不在考慮範圍。三年後的釋字第 298 號解釋則在 司法懲戒一元化的基礎上作了適度修正，將行政指揮監督需要也納入考量。雖然 釋字第 298 號解釋所傳達訊息仍嫌簡略，但就公務員懲戒權限之行使，畢竟已指 出一個方向調整的大原則：亦即，公務員考績法所規定之懲處處分，只要有懲戒 性質，都應以實質的懲戒處分視之，為完成懲戒一元化，爾後考績法所有具有懲 戒性質之懲處處分（如申誡、記過、免職等）均應廢除，質言之，以後考績法不 應再允許針對單一違法失職行為作專案考績懲處，只宜針對平時工作表現打分 數、評等第，以供未來升遷與否參考。惟正是以分數等第為評量方式，所以沒有

不論其形式上用語如何，實質上仍屬懲戒處分」等語，可知大法官屬意的是一元 化的司法懲戒制度，有懲戒之實的行政懲處決定，無論形式用語為何，都應納入 憲法第 77 條司法懲戒的邏輯脈絡檢驗其合憲性，且「此項權限之行使應通盤檢 討，為適當調整，方符憲法意旨」等語，也可知大法官係以委婉的方式，指出司 法懲戒之外同時存在考績懲處的雙軌制，其實是違憲的。整體而言，第 243 號解 釋就公務員懲戒權限行使的問題，基調是要求回歸，乃至獨尊憲法第 77 條司法 懲戒之價值預設，也就是說，公務員懲戒只能歸司法權直接行使，行政掌懲戒與 憲法第 77 條意旨不符，至於一律不許行政長官直接以較迅捷之行政程序辦理懲 戒，是否有礙行政指揮監督，似不在考慮範圍。三年後的釋字第 298 號解釋則在 司法懲戒一元化的基礎上作了適度修正，將行政指揮監督需要也納入考量。雖然 釋字第 298 號解釋所傳達訊息仍嫌簡略，但就公務員懲戒權限之行使，畢竟已指 出一個方向調整的大原則：亦即，公務員考績法所規定之懲處處分，只要有懲戒 性質，都應以實質的懲戒處分視之，為完成懲戒一元化，爾後考績法所有具有懲 戒性質之懲處處分（如申誡、記過、免職等）均應廢除，質言之，以後考績法不 應再允許針對單一違法失職行為作專案考績懲處，只宜針對平時工作表現打分 數、評等第，以供未來升遷與否參考。惟正是以分數等第為評量方式，所以沒有