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第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
全球化競爭趨勢下，無論在私部門或公部門，都積極爭取優秀人力及善用人力資源 管理，以提升競爭力；如何鑑別人才優劣、獎優汰劣、公正客觀評斷工作表現及輔導改 善工作績效不彰者，正是考績制度一直位於文官人事法制之樞紐地位之主因。公務員奉 公守法，廉潔自持，為國為民服務的形象，深植人心，但近年來，我國發生多起公務員 違失行為，該行為不論是否與其職務有關或僅係個人與職務無關之私領域行為，透過媒 體披露報導，引起大眾普遍性關注及批判。例如，2010 年監察院監委調查海巡署官員 涉及勾結私梟的案件發現，涉案官員竟連年考評甲等，2012 年，前消防署長涉貪污及 多起違法採購案，亦連年考評甲等，行政院農委會林務局台東林區管理處技正、國小校 長先後發生酒後肇事；部分涉案官員在究責前即先辦理退休；而司法、檢調、警察人員 違失行為，更深深傷害人民對司法公正之信心；為此，中央人事主管機關於 2012 年即 發函要求各機關重新檢討涉案官員過去 10 年內的考績，部分機關已重新考評調整；惟 有官員認為應等司法判決定讞再處理較嚴謹。公務員懲戒委員會委員長於 2013 年表 示，公務人員觸法，一般將面臨包括刑法、民事責任、行政責任等，這三項並不牴觸，
不過，公務員懲戒委員會採不告不理的方式，除用人機關可自行處分外，除非監察院或 服務機關將案件移送該會，始進行懲戒程序；另該會內部按酒駕肇事嚴重程度，訂有處 罰標準，但即使是最重的處分，也不會將其撤職，但隨著社會對酒駕議題愈來愈重視、
刑責也愈來愈加重，該會已著手檢討相關標準，朝向愈來愈嚴方式修正，考量將撤職也 納入酒駕處分之中。
為端正公務員官箴回復政府公信力，政府與民意機關均積極投入檢討公務員考核究 責制度，陸續提出公務員懲戒法、公務人員考績法、公務人員退休法等修正草案及公務 人員基準法草案等，期能從整體人事管理制度之調整修正，重建公務員在人民心目中的 形象，提高行政效能，進而提昇國家整體競爭力。我國公務人員之考績與陞遷、獎勵、
懲處、待遇、訓練及發展有密切關係，公務人員考績法雖已規定：公務人員之考績應本 綜覈 名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核。惟實務執行上仍有如何能評斷工作績 效，以及如何避免主管秋後算帳，以私害公作出不客觀公正評斷，伐害依法行政及行政 中立之文官基本精神，如何避免主管人員藉由考核要脅下屬共同從事違失行為等問題。
此外，懲戒及懲處雖是端正官箴之直接有效手段，相對也可能影響公務員服公職權，而 考績救濟制度雖屬於事後補救性質，但藉由客觀公正之獨立機關、司法審查等救濟機
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制，可確保考績處分能合法適當。因此，在外界一片檢討公務員違失行為並要求加重課 責呼聲中，不可不注意現行公務員懲處與懲戒制度能否公正、救濟制度是否已提供足夠 保障，尤以憲法及大法官相關解釋所揭「服公職權利」保障，其意非只保障公務員個人 利益，背後更有確保國家公權力行使能符合依法行政等憲法基本原則，不受非法不當干 涉，是完善的公務員救濟制度，實係服公職權利保障之落實；國家如何提供制度化保障，
有賴在法令規章、制度設計與實務運用作全面性檢討修正。本研究希望藉由司法院大法 官解釋、理論及實務界見解之探討，探究公務員懲處與懲戒雙軌制下如何運作，能否落 實懲戒與懲處之建制目的及原理原則，並符合憲法服公職權保障意旨，俾提供日後推動 公務員懲處、懲戒及相關救濟制度修正方向建議。
第二節 研究範圍與限制
本研究係探討公務員懲戒與懲處，其中公務員名詞指涉範圍，學說、實務界，甚至 相關法律定義範圍各異，公務員服務法第 24 條規定：「本法於受有俸給之文武職公務 員，及其他公營事業機關服務人員，均適用之。」公務員懲戒法適用範圍則同於公務員 服務法。考試院為國家最高考試機關，依憲法掌理公務人員人事法制，基於考試權，所 稱公務人員範圍限於考試進用者。兩者相較，公務員之範圍大於公務人員。本研究囿於 研究時間，僅依研究主題，在討論時聚焦在公務人員考績法之適用對象；至於法官，自 2011 年法官法公布後，改以法官評鑑及職務評定制度1取代原適用之公務人員考績（含 平時考核）制度，爰不列入本研究討論範圍。此外，在服公職權保障所涉懲處之救濟制 度上，亦限縮在公務人員考績法之適用對象所適用保障法制。綜上，本研究討論範圍不 包含武職公務員、政務官、法官、公營事業機關服務人員及兼任行政職之教育人員。
我國公務員究責制度，長久以來採懲戒與懲處雙軌制度，有別於日、德、美等國所 採一元化懲戒制度；該雙軌制度雖獲大法官合憲肯認，然在運作多年後，實務上已面臨 質疑，故歷有學者提出改採一元化制度建議；惟因雙軌制度仍獲行政機關及實務界支 持，本研究認為短期內勢難改變，爰探討分析著重在現行雙軌制度的問題與解決，兼論 推動一元化制度之可行性；並從服公職權保障出發，聚焦近年為維公務員層級節制的管 理需要與回應外界強化公務員課責要求，以公益為由，將非屬與職務有關之私領域行為
1參法官法第 30 條有關法官評鑑規定之立法說明略謂：「為維護良好司法風氣，提高司法公信力，對於違 反職務上義務、怠於執行職務或品性未達法官倫理規範要求，且情節重大之法官，應依法交付評鑑，並 依評鑑結果為適當之處理。」第 73 條有關法官職務評定之立法說明略謂：「為提高法官執行職務之品質 與效率，每年應辦理法官職務評定，職務評定結果作為法官人事作業參考及核發職務獎金與俸級晉級依 據。」
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納入課責範圍，甚或主張公務員與國家間屬特別關係，進而限縮公務員工作、財產、養 老（憲法社會安全章）、訴訟等憲法基本權利之合理性；而現行公務員服公職權保障中 權利救濟制度是否周全，在未來懲戒與懲處制度修正後（以司法院 99 年 2 月 9 日以院 台廳行二字第 0990003842 號函送立法院審議之「公務員懲戒法修正草案」，考試院分以 101 年 10 月 18 日以考台組貳一字第 10100089671 號函，102 年 4 月 11 日以考台組貳一 字第 1020003152 號函送立法院審議之「公務人員考績法修正草案」、「公務人員退休撫 卹法草案」為本研究探討範圍），能否兼及服公職權保障，亦是本研究探討重點。
第三節 研究方法
本研究之研究方法，擬以文獻分析法為主，兼採比較研究法及實證分析法。我國現 行公務人員人事法制，從公務員服務法、公務人員行政中立法及公務人員任用、俸給、
陞遷等人事法令均定有公務人員違失行為應依規定究責，但有具體處置規範者，僅見於 公務員懲戒法、公務人員考績法、公務人員退休法等，本研究將就上開法令及修正草案 之立法說明、相關專書論著、期刊論文，並參考日、德、美等國公務人員懲戒、懲處制 度之相關專論作為比較借鏡，探討分析我國公務員懲戒與懲處制度設計及現存問題，以 及如何落實服公職權保障。另從司法院大法官歷號解釋涉及公務人員懲處、懲戒及服公 職權保障之闡釋，歸納公務員懲戒與懲處應遵守之原理原則，以及憲法服公職權保障之 精神與範圍。此外，法院實務判解亦為本研究參考範圍。期藉由上述研究方法，多面向 探究我國制度現存法制及未來修法規劃，俾提供相關修正意見供參。