增定限制退休養老權利與基本權利保障之衝突與調和

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罪、外患罪，或涉及違法行為而剝奪其退休權利及身為國民老年生活基本經濟安全保障 的權利。因此，宜否因具公務員身分，基於重大公益要求，負有較一般人民更高之義務，

須以剝奪其退休及身為國民老年生活基本經濟安全保障的基本權利，以示懲處，或可採 其他方式處理之，實值進一步省思。

我國對違失行為之公務員施以剝奪或減少退休給與限制，在制度設計上有三個命題 需予考慮，一者為該限制究係訂定於公務員懲戒法或公務人員退休法，抑或採懲戒與懲 處雙軌制；二者為剝奪或減少退休金所適用違失行為重大程度，以及比例原則於剝奪或 減少退休金之適用；三者為剝奪或減少退休給與範圍，擴及到老年生活基本經濟安全保 障的基本權利（公教人員保險養老或死亡給付）之合憲性。

本節將從釋憲實務關於基本權及服公職權保障、比例原則闡釋，審視我國制度並提 供修正建議。

第一項 從基本權及服公職權保障分析

我國人民或公務員退休及老年生活保障之要求，可溯自憲法第 83 條規定：「考試院 為國家最高考試機關，掌理考試、任用、銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、

退休、養老等事項。」第 155 條規定：「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人 民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。」再從釋 憲實務來看公私部門勞動者之退休及老年生活保障：

ㄧ、勞工退休及養老權利

大法官對於勞工退休權利闡述，釋字第 578 號解釋指出，國家為改良勞工之生活，

增進其生產技能，應制定保護勞工之法律，實施保護勞工之政策，憲法第 153 條第 1 項定有明文，勞動基準法即係國家為實現此一基本國策所制定之法律。至於保護勞工之 內容與方式應如何設計，立法者有一定之自由形成空間，惟其因此對於人民基本權利構 成限制時，則仍應符合憲法上比例原則之要求。

勞工退休金之性質，係勞雇關係中，雇主對於勞工負有給付工資及照顧義務二個主 要義務之ㄧ，給付工資是對勞工提供勞務之對價，而照顧義務，則是因勞工提供勞務須 出自勞工之身體，故雇主為確保勞工能適時提供良好之勞務，對勞工身體之健康及安 全，即有照顧之義務。雇主對勞工之照顧義務，包括工作場所須設置安全衛生設備，防 止對勞工身體健康之危害、以及勞工傷病、殘廢及老年之照顧。雇主對勞工老年之照顧，

乃是對勞工長期奉獻其心力忠實服勤後無力再服勞務之報償。故雇主對久任而退休之勞 工給予一定金額之退休金，並不是以提供勞務為對價之工資可以涵蓋，亦即並非一種工

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資之遞延，而是基於雇主對勞工之照顧義務（釋字第 578 號解釋大法官廖義男協同意見 書參照）。

國家對於勞工退休及老年生活照顧之立法政策應考量者有，為貫徹保護勞工之目 的，需衡酌政府財政能力、受領勞工勞力給付之雇主對勞工之照顧義務、社會資源之分 配，以及人口老化趨勢未來將對社會經濟、福利制度等產生衝擊。此外，憲法並未限制 國家僅能以社會保險之方式，達成保護勞工之目的，故立法者就此整體勞工保護之制度 設計，本享有一定之形成自由。勞工保險條例中之老年給付與勞動基準法中之勞工退休 金，均有助於達成憲法保障勞工生活之意旨，二者性質不同，尚難謂兼採兩種制度即屬 違憲。惟立法者就保障勞工生活之立法選擇，本應隨社會整體發展而隨時檢討，因此，

對既有勞工退休制度及社會保險制度，應否予以整合，屬立法形成之事項，允宜在兼顧 現制下勞工既有權益之保障與雇主給付能力、企業經營成本等整體社會條件之平衡，由 相關機關根據我國憲法保障勞工之基本精神及國家對人民興辦之中小型經濟事業應扶 助並保護其生存與發展之意旨，參酌有關國際勞工公約之規定，並衡量國家總體發展，

通盤檢討（釋字第 578 號解釋參照）。 二、公務員退休及養老權利

國家基於憲法第 83 條規定之意旨，對於公務員有給予俸給、退休金等維持其生活 之義務，爰制定法律，建立公務人員退休及養老制度。公務人員應盡忠職守，為民服務，

國家對於公務人員亦應照顧其生活，於其年老退休時．給予適當之退休年金，以保障其 退休後之生活，方符憲法第 83 條設置國家機關掌理公務人員退休、養老等事項之意旨

（釋字第 280、455 號解釋參照）。公務人員依法固有請領退休金及保險養老給付之權 利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或由法律授權之命令定之；係 斟酌國家財力、人員服勤與否或為計算養老給付基礎之保險費繳納情形等而為者，得視 國民經濟狀況而調整，並非一成不變（釋字第 246 號解釋參照）。

至於保障之最低標準，釋字第 280 號解釋曾指出，為維護退休制度及避免公庫重複 負擔，就通常情形而言，對退休再任由公庫支給待遇之公職，不得續存優惠存款，係固 屬適當。惟領取一次退休金之公教人員，再任依契約僱用而由公庫支給報酬之編制外員 工者，多係基層人員，其原領退休金及養老給付為數較少，早期退休者尤然。若其全部 退休金及保險養老給付之優惠存款每月所生利息，不能維持退休公教人員生活，例如低 於委任一職等一級公務人員月俸額者，尚難認為已足以保障其退休後之基本生活，故其 再任所得不多，僅係彌補性質，自不應一律停止其優惠存款。

公教人員保險¹²⁸係國家為照顧公務人員生老病死及安養，運用保險原理而設之社會

128原為公務人員保險，民國 88 年 5 月 29 日修法後，併入原私立學校教職員保險，更名為公教人員保險。

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福利制度；保險給付中，關於養老、死亡兩項保險部分，類似終身保障型之定額給付保 險；從而被保險人繳足一定年限之保險費後離職時，自有請求給付之權（釋字第 434 號解釋參照）。公教人員保險法中之養老給付，係國家為保障老年人孤苦無依，無力生 活所實施之一種社會保險，由於該保險為強制保險，其保險費由被保險人與政府按一定 比例負擔，經年累月儲蓄孳息以供未來支付養老給付之用。公教人員離職時（包括自願 及非自願），若未能請領養老給付時，該當生存權方受威脅，蓋無工作難以經營生活，

無財產難以養老防疾（釋字第 434 號解釋大法官劉鐵錚不同意見書參照）。

第二項 從平等原則及比例原則分析

釋字第 578 號解釋大法官廖義男協同意見書指出，法規實施之成效如何，雖非司法 機關審查法規是否違憲應考量之因素，但法規規定本身如係以限制人民之自由權利為手 段，而法規執行之結果，卻不能有效達成原來該法規立法之目的者，因手段不能有助於 目的之達成，則該法規限制人民之自由權利是否必要，有無違反比例原則，即應加以審 查。大法官許宗力協同意見書亦指出，對於人民基本權利構成限制時，仍應符合憲法比 例原則之要求，首先立法目的必須具有正當性，其次，手段須有助於立法目的之達成（適 合原則），亦無其他侵害較小亦能達成相同目的之手段可資運用（必要原則），最後，

手段對基本權利之限制與立法者所欲維護法益之重要性必須處於合乎比例之關係（狹義 比例原則）。如何判斷是否符合比例原則，何時從嚴，何時從寬審查，應考量許多因素，

例如系爭法律所涉事務領域，根據功能最適觀點，由司法者或政治部門作決定，較能達 到儘可能「正確」之境地，系爭法律所涉基本權之種類、對基本權干預之強度，還有憲 法本身揭示的價值秩序等等，都會影響寬嚴不同審查基準之選擇。至於退休及老年經濟 安全保障之立法，因涉及國家整體資源的配置與運用、社會環境、經濟結構及勞雇關係 等複雜政策性問題，基於功能最適之考量，不可能採嚴格審查標準，而應留給政治部門 較廣泛之政策形成空間。

公務員退休法制之基本精神，在於國家應保障公務員退休後之生活，並以酬謝其長 期之辛勞。又退休金之計算，著重公務員為國家服務之期間長短，並以其退休時所敘俸 級數額為基礎¹²⁹，因此，無論是懲戒法修正草案所採剝奪受懲戒人離職前所有任職年資

129公務人員退休法第九條規定：「……一次退休金，以退休生效日在職同等級人員本（年功）俸加一倍為 基數內涵，每任職一年給與一又二分之一個基數，最高三十五年給與五十三個基數。未滿一年者，每一 個月給與八分之一個基數。未滿一個月者，以一個月計。月退休金，以在職同等級人員之本（年功）俸 加一倍為基數內涵，每任職一年，照基數內涵百分之二給與，最高三十五年，給與百分之七十為限。未 滿一年者，每一個月照基數內涵六百分之一給與。未滿一個月者，以一個月計。本法所稱之等級，指公

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所計給之退休金或其他離職給與；其已支領者，並應追回之。減少退休金，指減少受懲 戒人離職前所有任職年資所計給之退休金或其他離職給與百分之十至百分之二十；其已 支領者，並應追回之。抑或是退休法草案所採剝奪退休金係自始剝奪其退離給與；其已

所計給之退休金或其他離職給與；其已支領者，並應追回之。減少退休金，指減少受懲 戒人離職前所有任職年資所計給之退休金或其他離職給與百分之十至百分之二十；其已 支領者，並應追回之。抑或是退休法草案所採剝奪退休金係自始剝奪其退離給與；其已