第二章 憲法上服公職權保障概論
第二節 大法官對服公職權保障相關見解
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結之公法上僱傭關係，於該關係下，公務員身分之得喪變更，權利及義務之賦予，應視 事項之重要性，或以法律定之，或得以職權命令為之；惟不論法律位階高低，凡涉及生 存權、工作權及財產權等一般人民得享之基本人權之剝奪侵害者，仍應遵守一般行政法 原則並應允爭訟權利。至於得否僅因與國家有職務關係，而須承受較高基本權利限制，
或得主張高於一般工作權保障，下一節將從學者及釋憲實務，予以探究及介紹。
第二節 大法官對服公職權保障相關見解
從憲法增修條文第 6 條規定之考試權觀之，除「考試」屬取得公務人員身分前項目 外，公務人員之銓敍、保障、撫卹、退休，以及任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制 等事項，均涉及公務人員與國家間關係，此非一般人民與國家關係，係憲法明示以法規 範保障之公務人員服公職權內涵，既然特別權力關係理論已遭揚棄，則上開涉及服公職 權等基本權事項，自須納入基本權利拘束國家權力之範圍適用，除明確及建置服公職權 相關權利法制外，為確保服公職權之保障及行政行為之適法性，程序及救濟制度之建 立，亦屬重要。本節將從學者見解，相關釋憲實務見解，探究本研究主題公務員懲戒與 懲處制度中關於救濟部分。
第一項 服公職權保障之釋憲實務見解
觀諸大法官釋字第 187 號解釋以來有關公務人員公法上職務關係下基本權利保障 之形塑，可概分「不因公務人員身分而有差別保障」及「以權利受影響程度直接重大與 否而異其保障」二種權利保障面向；而在落實保障上，則揭示國家權力18限制人民基本 權利之界限。大法官認為公務員與國家因公法上職務關係，負有服務義務，凡涉該義務 之行政處分或公權力措施，即便使公務員基本權利及服公職權利受侵害，除受直接重大 影響者外，在法律保留密度及救濟保障上，要無援引一般人民基本權利侵害保障之餘 地。而基本權利對國家權力之拘束，可從憲法第 23 條規定推論「為防止妨礙他人自由、
避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者」為國家權力限制人民基本權 利之界限。從上規定可謂憲法明示基本權利旨在保護人民，以避免國家權力恣意侵害，
亦可謂基本權利係對國家權力的拘束。
18我國憲法雖採行政、立法、司法、考試、監察五權分立體制，但行政與考試權，究其掌理事項，仍屬廣 義行政權範疇，監察權在其他民主法治國家多歸於立法權下，因本研究主要著重在探討服公職權之保障，
而非憲政體制探討，爰將國家權力概分為立法、行政及司法三權。
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茲以國家為促公務員遵守服務義務所建立懲處與懲戒制度，對於公法上職務關係下 退休、任用、俸給、福利、保險、考績等權利確有影響，本研究嘗試從相關釋憲實務歸 納大法官對於國家權力與上開權利保障之權衡界限，俾作為後續評析現行懲處與懲戒法 制及相關修正草案之參據。
第一款 不因公務員身分而為差別保障之權利
一、在行政爭訟權上
憲法第 18 條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事公務，暨由此 衍生享有之身分保障、俸給與退休金請求等權利。國家則對公務人員有給予俸給、退休 金等維持其生活之義務（釋字第 455 號、第 575 號、第 605 號解釋參照）。憲法第 16 條所謂人民有訴願及訴訟之權，間因其具有公務員身分而有所差別，如公務員關於其職 務之執行，有遵守法律，服從長官發命令之義務，除長官所發命令顯然違背法令或超出 其監督範圍外，下屬公務員縱有不服，亦僅得向該長官陳述意見，要無援引訴願法提起 訴願之餘地。從而除有此類特殊情形外，憲法或法律所保障之公務員權利，因主管機關 之違法或不當之行政處分，致受損害時，尚非均不得循行政或司法程序尋求救濟。至關 於公務人員之財產權，不論其係基於公法關係或私法關係而發生，國家均應予以保障，
如其遭受損害，自應有法律救濟途徑。在實務認定上，須就公務人員身分所受行政處分 之內容分別論斷。（釋字第 187 號、第 201 號有關退休金權利，第 266 號有關已確定考 績結果之財產請求權利，第 312 號有關請領福利互助金，第 466 號有關請領公保之社會 保險給付等解釋參照）。
觀諸上述大法官解釋，本研究認為大法官對於服公職衍生享有俸給、福利、獎金與 退休金請求等屬財產權性質之權利，在行政爭訟權上，屬不因人民或公務員身分之差異 而需為差別保障處置。
二、在法律保留密度上
法律保留原則之落實，是釋字第 483、575 等號解釋闡釋國家應提供公務員服公職 權制度性保障重要之一環。大法官於釋字第 658 號解釋就國家對於公務人員退休權利保 障指出，公務人員退休年資之多寡，係計算其退休金數額之基礎，故公務人員退休年資 之起算日、得計入與不得計入之任職年資種類、如何採計、退休後再任公務人員年資採 計及其採計上限等有關退休年資採計事項，為國家對公務人員實現照顧義務之具體展 現，對於公務人員退休金請求權之內容有重大影響；且其有關規定之適用範圍甚廣，財 政影響深遠，應係實現公務人員服公職權利與涉及公共利益之重要事項，而屬法律保留
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之事項，自須以法律明定之（釋字第 443 號、第 614 號解釋參照）。上開應以法律規定 之退休年資採計事項，若立法機關以法律授權行政機關發布命令為補充規定時，其授權 之目的、內容、範圍應明確。若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，始得由主管 機關發布命令為必要之規範，惟其內容不得牴觸母法或對公務人員之權利增加法律所無 之限制。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之 施行細則或命令，自為憲法之所許，惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行 細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身 之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷，若為執行母法及相關法律所必要，
符合立法意旨且未逾越母法之限度，與憲法並無牴觸。（釋字第 480 號、第 568 號、第 650 號、第 657 號解釋參照）。
觀諸上述大法官解釋，本研究認為大法官對於服公職衍生享有俸給、福利、獎金與 退休金請求等屬財產權性質之權利，認屬重大權利影響，與人民之財產權保障，在法律 保留密度要求並無不同。
三、合理期待利益保障
以具有公務員身分並經依法任用為前提而衍生俸給、退休金等權利保障，屬於就業 人民工作權之一般基本權利保障，不因公務員身分而予限縮；而公務員俸給權利之保障 範圍，除經銓敘審定已取得之俸級應予保障外，得否包含因未來持續任職，合理期待透 過晉敘制度而主張保障，從大法官釋字第 483 號解釋或可獲得答案。
釋字第 483 號解釋對於公務員服公職衍生俸級權利闡釋以，人民有服公職之權，此 為憲法第 18 條所明定。公務員懲戒法第 1 條：「公務員非依本法不受懲戒。但法律另 有規定者，從其規定。」公務人員保障法第 16 條：「公務人員經銓敘審定之俸級應予 保障，非依法律不得降級或減俸。」中華民國 75 年 7 月 16 日公布之公務人員俸給法第 16 條：「經銓敘機關敘定之等級，非依公務員懲戒法及其他法律之規定，不得降敘。」
是公務人員依法銓敘取得之官等俸級，非經公務員懲戒機關依法定程序之審議決定，不 得降級或減俸，乃憲法上服公職權利所受之制度性保障，亦為公務員懲戒法第 1 條、公 務人員保障法第 16 條及公務人員俸給法第 16 條之所由設。75 年 4 月 21 日公布之公務 人員任用法第 18 條第 1 項第 3 款前段規定：「經依法任用人員，除自願者外，不得調 任低一官等之職務；在同官等內調任低職等職務者，仍以原職等任用」，有任免權之長 官固得據此將高職等之公務人員調任為較低官等或職等之職務；惟一經調任，依公務人 員俸給法第 13 條第 2 項：「在同官等內高資低用，仍敘原俸級人員，考績時不再晉敘。」
及 76 年 1 月 14 日發布之公務人員俸給法施行細則第 7 條第 1 項：「本法第 13 條第 2 項所稱『在同官等內高資低用，仍敘原俸級人員，考績時不再晉級』，指同官等內高職
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等調任低職等仍以原職等任用人員，原敘俸級已達所調任職等年功俸最高級者，考績時 不再晉敘。」此等人員其所敘俸級已達調任職等年功俸最高級者，考績時不再晉敘，致 高資低用人員縱於調任後如何戮力奉公，成績卓著，又不論其原敘職等是否已達年功俸 最高級，亦無晉敘之機會，則調任雖無降級或減俸之名，但實際上則生類似降級或減俸 之懲戒效果，與首開憲法保障人民服公職權利之意旨未盡相符，主管機關應對上開公務 人員任用法、公務人員俸給法及附屬法規從速檢討修正。
第二款 以權利受影響程度而異其保障
憲法第 18 條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之權 利，其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應建立相關制度，用以規範執行公權 力及履行國家職責之行為，亦應兼顧對公務人員之權益之保護。公務人員憲法上保障之 權利，基於公法上之職務關係，在服從義務範圍內需受相當之限制者，亦即大法官尊重
憲法第 18 條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之權 利，其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應建立相關制度，用以規範執行公權 力及履行國家職責之行為，亦應兼顧對公務人員之權益之保護。公務人員憲法上保障之 權利，基於公法上之職務關係，在服從義務範圍內需受相當之限制者，亦即大法官尊重