我國公務員懲戒與懲處救濟權保障之現況

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政機關管理及政府威信維持需要，給予其專業考核適度之尊重，相應調整司法審查的密 度，這意謂法院主要進行程序及適法性之審查，包含審查是否合乎比例原則等一般法治 國行政之基本原則，除此之外則不取代行政機關之專業判斷。

第三節 我國公務員懲戒與懲處救濟權保障之現況

公務人員行政責任制度，係透過不利益處分的加諸，促使公務人員履行義務，若依 憲法第 24 條規定，主要指公務人員依法律受懲戒之責任，又依第 77 條規定，由司法院 掌理公務人員之懲戒。然而實際之制度，則包括依據公務員懲戒法（以下簡稱懲戒法）

所作成懲戒處分，以及依據公務人員考績法（以下簡稱考績法）所作成懲處處分³⁰。本 節將先就我國公務員懲戒與懲處之救濟制度現況作梗概介紹，並從學者見解與實務情況 進行歸納制度設計原理，俾作下節與外國法制之比較研究基礎。另，本節所稱懲戒與懲 處，係依其法據所作區分，是依釋字第 243 號解釋有關對於公務員所為具有懲戒性質之 依考績法所為免職處分（實質上仍屬懲戒處分），仍列為懲處處分，併予敘明。

第一項 懲戒之救濟

現行懲戒法規定，被付懲戒人不服公務員懲戒委員會議決，可提起再審議。惟對於 依懲戒法第 9 條第 3 項由主管長官所為記過與申誡，則無法循再審議程序救濟，似亦無 法循懲處之救濟途徑³¹。懲戒法修正草案已刪除由主管長官逕為懲戒之規定，並仍維持 現行一級一審制，該審級制度經釋字第 396 號解釋認為，憲法第 16 條規定人民有訴訟 之權，惟保障訴訟權之審級制度，得由立法機關視各種訴訟案件之性質定之；公務員因 公法上職務關係而有違法失職之行為，應受懲戒處分者，憲法明定為司法權之範圍；公 懲會對懲戒案件之議決，懲戒法雖規定為終局之決定，然尚不得因其未設通常上訴救濟 制度，即謂與憲法第 16 條有所違背。

30參徐崑明，論公務人員保障制度－以美國法之比較為中心，國立政治大學法律學研究所碩士論文，2000 年，頁 135。

31湯德宗，論公務人員不利人事處分的正當程序－司法院大法官釋字第四九一號解釋評析，行政程序法 論，元照，2001 年，頁 171。

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第二項 懲處之救濟

依公務人員保障法（以下簡稱保障法）及釋字第 243 號及第 298 號解釋意旨，現行 公務員懲處之救濟程序，視處分之性質，對於服公職權利有重大影響之免職處分，則循 復審及行政爭訟程序，至於屬不直接影響人民服公職之權利者，則循申訴、再申訴程序 而不許提行政爭訟。另，公務員考績救濟制度之設計原理，參考實務見解及學者見解，

主要可分權利保障及行政處分二說。本研究探討之公務員懲處，屬公務員考績制度之一 環，爰就公務員考績救濟制度設計原理、保障法所定申訴及復審制度，以及行政訴訟法 所定爭訟制度，分別探究如下。

第一款 公務員考績救濟制度之設計原理

一、權利保障說

（一）學者見解

人民提起行政訴訟須主張其權利或法律上利益受有損害始足當之。通常稱為「訴訟 權能」或「訴權」。此等訴訟要件雖僅明文規定於撤銷訴訟、課予義務訴訟，惟提起行 政訴訟須具備訴訟權能屬於各類訴訟的共通法理，同時也是憲法 16 條保障人民訴訟權 之旨趣所在。關於訴訟利益，謂人民提起行政訴訟時，須具備權利保護之必要。訴訟權 能係要求，提起行政訴訟必須為維護自身的權利，而訴訟利益則禁止原告濫用行政法院 的救濟制度³²。

（二）司法實務見解

最高行政法院 100 年裁字第 333 號裁判指出，按保障法第 4 條第 1 項規定，及司法 院釋字第 187 號、第 201 號、第 243 號、第 266 號、第 298 號、第 312 號、第 323 號、

第 338 號、第 430 號、第 483 號等相關解釋意旨，需所受處分足以改變公務員身分，或 對於公務員有重大影響，或於公務員之公法上財產請求權遭受損害等，始得經公務人員 保障法所定程序申請復審，提起行政爭訟，以謀求救濟；若未改變公務員身分之記大過、

記過、申誡處分、考績評定、機關內部所發之職務命令或所提供之福利等措施，均不得

32參陳愛娥，訴訟權能與訴訟利益－從兩件行政法院裁判出發，觀察兩種訴訟要件的意義與功能，律師雜 誌第 254 期。

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依行政訴訟法第 4 條第 1 項之規定提起撤銷訴訟。抗告人考績考列為乙等，揆諸前揭司 法院解釋之法理，應屬公務員內部自治考核管理措施，抗告人依公務人員保障法第 77 條規定，固得對該成績考核提起申訴、再申訴以為救濟，然該成績考核既未終止或改變 抗告人公務員身分地位，亦未對抗告人權益發生重大影響，非屬行政訴訟法撤銷訴訟之 救濟範圍。保障法第 84 條並未準用同法第 72 條之規定，保訓會係再申訴事件之最終審 理機關，一經該會為再申訴決定，事件即告確定，不得對之提起行政訴訟，表示不服。

綜合行政訴訟法、保障法及考績法之規定整體觀察可知，公務人員考績之評定，乃屬服 務機關對於該公務人員所為之管理措施無疑。是公務人員對於服務機關之考績評定，僅 得依公務人員保障法第 77 條規定之申訴、再申訴之程序請求救濟，而經保訓會為再申 訴決定，事件即告確定，不得對之提起行政訴訟。抗告人援引司法院釋字第 684 號解釋 意旨，指摘原裁定違誤，難謂可採，其抗告為無理由，應予駁回。又系爭考績評定既不 得對之提起行政爭訟，則抗告人其餘有關考績等實體事項之主張，即無庸審究。

最高行政法院 96 年裁字第 2089 號裁判指出，要區別保障法中所稱之「權利事項」

與「管理事項」，基本上不是「事實對法律為涵攝」的單純法律概念操作，而是由法院 在立法者給定之政策形成空間範圍內，依社會變遷狀況，按照保障法保障公務員重大權 益之規範意旨（或立法目的），「與時俱進」式地動態劃定，必須接受法院實體審查的 公務員法律關係範圍「依法律效果輕重程度來劃分」之界線，在實務上到底要如何決定，

單從保障法第 25 條與第 77 條之規定內容，並無法得知。因為該二條之規定內容，論之 實質，實屬「空白構成要件」，並沒有對「權利事項」與「管理事項」之實質內涵做出 明確界定。在此必須接著探究，立法者為何做此保留；若觀之司法院大法官會議歷次對 公務員法律關係所為之多次解釋（釋字第 187 號、201 號、243 號、266 號、298 號、312 號、323 號、338 號、430 號、483 號、491 號等解釋文），大體上可以獲致以下之印象：

大法官是不斷放寬公務員法律關係中之權利事項範圍，但每次解釋文均係針對申請解釋 的個案情形作成個案的判準。顯然大法官在各次解釋中，並沒有顯露出打算建立「通用 規則」(bright line rules)之意圖，而傾向於採取「個案裁決」之「準繩」 (standards) 方式。而保障法於 85 年 10 月 16 日制定公布時，以上處理方式之傾向亦被保留下來，

而形成保障法第 25 條與 77 條之規定現狀。固然從大法官相關之歷次解釋文與已往之司 法實務見解觀察，似乎可以推知，一般年度考績，雖然至少對公務員之薪俸（年終獎金 數額）即發生直接影響（其他間接影響可暫時不論），但在價值衡量上，仍不認為影響 重大，所以法院一向將之劃歸「管理事項」。在這個層次上，似乎可認為本案之爭訟事 項（即抗告人 89 年度至 93 年度，共計 4 個年度之考績決定），可以劃歸「管理事項」。

但若進一步觀察，抗告人 5 個年度之考績，乃是相對人在 2 天之內作成的，而且其中有

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4 次是丙等。依考績法第 7 條第 1 項第 3 款之規定，年度考績為丙等者，不得領取考績 獎金，且留原俸級，與考績乙等得領半個月考績獎金以及晉本俸一級之待遇相比，相差 已屬巨大。本案應認抗告為有理由，爰將原裁定廢棄，發回原審法院重新為實體審理。

二、行政處分說

（一）學者見解

以公務人員考績評定為例：年度考績常由三個階段之行為構成，即考績機關（服務 機關）、核定機關、審定機關共同參與。對考績結果不服，實務上曾有不同見解，最近 之案例則以銓敘部雖不能自行改變已核定之考績內容，但依公務人員考績法第 16 條規 定該部倘發現考績有違法情形，可退還原考績機關，故應以該部為被告機關（最高行政 法院 90 年判字第 1733 號判決）。此係採取多階段處分之概念，除有助於確定何者係直 接對外生效而應視為行政處分，何者尚在內部行為階段並非處分外，尚有兩項實益，一 為當事人提起爭訟時審查範圍之認定，在訴願階段屬共同上級機關，在行政訴訟程序則 為行政法院，應審查各個階段行為之適當性或合法性，若只以對外生效之行為作為審查 對象，將無法達行政救濟之目的。因為法規明定須其他機關協力時，如欠缺協力行為，

行政處分即有撤銷原因³³。綜上，上開學者見解係將核定考績等次認定尚在內部行為階 段並非處分，直接對外生效而應視為行政處分者係銓敘部之銓敘審定。

（二）司法實務見解

最高行政法院 90 年判字第 1733 號判決指出，關於公務人員之考績、及依考績晉敘 之行政處分，原則上應由主管機關核定，送銓敘部銓敘審定，銓敘部銓敘審定後，各機 關始得以書面通知受考人，而對外發生法律上效果，是為二個機關本於各自職權，先後 參與作成行政處分之所謂多階段行政處分，此際為後階段行為之機關，固應依法尊重先 階段之行為，不能自為變更先階段行政行為之內容；而具有行政處分性質者，則為後階

最高行政法院 90 年判字第 1733 號判決指出，關於公務人員之考績、及依考績晉敘 之行政處分，原則上應由主管機關核定，送銓敘部銓敘審定，銓敘部銓敘審定後，各機 關始得以書面通知受考人，而對外發生法律上效果，是為二個機關本於各自職權，先後 參與作成行政處分之所謂多階段行政處分，此際為後階段行為之機關，固應依法尊重先 階段之行為，不能自為變更先階段行政行為之內容；而具有行政處分性質者，則為後階