第三章 競爭法與其他法律競合規則
第一節 《公平交易法》法律位階：經濟基本法
《公平交易法》第 46 條制定於民國 80 年 1 月 18 日該法立法之伊始，規範《公 平交易法》與其他法律競合時之適用原則，後於民國 88 年 1 月 15 日、104 年 1 月 22 日歷經兩度修正，最終確立《公平交易法》具經濟基本法地位。然而，「基本法」
尚非我國《中央法規標準法》所規範之法律類型，故本文將為《公平交易法》兼 容於形式意義經濟憲法與普通法建構而成之法律體系，且彰顯立法者以《公平交 易法》為原則性、優先性法律之特殊定位探詢理論基礎，本章第三節將進一步利 用此理論基礎論證「具體審查為主」之審查觀點最能通過合憲性解釋，也最能彰 顯《公平交易法》第 46 條規範功能。
第一項 第四十六條（民國 80 年 1 月立法通過）
民國 60 年代以降，因臺灣經濟快速方展，面臨經濟自由化與參與國際經貿組 織之需求，立法院爰於民國 80 年立法院通過《公平交易法》全文 49 條，為國內
商業環境建立自由、公平競爭之交易秩序。44然而，經濟活動包含競爭政策、經濟 政策與社會政策之多重考量，公權力常基於保障交易安全、供應安全、促進研發、
促進產業現代化等目標，而介入經濟活動，準此，經濟活動不宜完全委由競爭政 策主導，45故我國創制競爭法同時，制定《公平交易法》第 46 條之規定：「事業依 照其他法律規定之行為，不適用本法之規定。（第 1 項）公營事業、公用事業及交 通運輸事業，經行政院許可之行為，於本法公布後五年內，不適用本法之規定。（第 2 項）」確立事業依其他法律之行為不受《公平交易法》規範。該條文第 1 項立法 理由謂：「事業已有其他法律予以規範者，如電業法、銀行法、郵政法、礦業法、
臺灣省內菸酒專賣暫行條例、保險法、農業發展條例等，該等特定企業所為之營 業上行為，已為特別法所容許，且有其主管機關加以監督，自無須再由本法予以 管理，故不適用本法之規定。」由立法理由觀之，立法者似意在將《公平交易法》
概括免除適用於例示法規管制之事業，呼應經濟活動不宜完全委由競爭政策主導 之考量。
然而，前開其他法律全面優先於《公平交易法》之適用原則，招致相當批評。
誠然，不惟立法理由例示之法律，尚有《自來水法》、《鐵路法》、《公路法》、《電 信法》等眾多產業法規，規範事業特定營業行為，例如：獨占經營權、聯營、定 價，且有事業主管機關就特許事項予以監督。若排除此類經明確管制之事項、領 域，而不適用《公平交易法》，避免機關功能疊床架屋，乃至權限爭議，尚屬合理。
惟事業營業行為係出多樣，絕非個別產業法規得以規範殆盡，產業法規若未能意 識特定限制競爭行為、或根本無意管制，反而形成競爭法與產業法規之管制真空 領域。此類未受產業法規明確規範之事業行為仍應有《公平交易法》之適用，故 民國 80 年立法採取其他法律全面優先於《公平交易法》之適用原則，確有規範上 之缺漏。46
《公平交易法》立法之際，立法者為避免國內產業遭受過大衝擊，採取較保
44 汪渡村（2015），《公平交易法》，頁 10，台北：五南。
45 黃茂榮（1993），《公平交易法理論與實務》，頁 587-88，台北：植根；戴東雄、余雪明、張志銘、
許宗力、朱柏松、范建得、謝銘洋、劉孔中、蕭文生（1992），《「公平交易法第四十六條第一項之 探討」研究案》，公平交易委員會 81 年度委託研究計劃二，頁 106-09。
46 廖義男（1995），〈對行政院函送立法院審議之公平交易法草案之修正建議〉，氏著，《公平交易 法之理論與立法》，頁 255，台北：自刊。
守政策立場，限縮《公平交易法》適用範圍，尚可理解。《公平交易法》施行後，
臺灣產業歷經數年施行經驗之適應，公平會與諸多產業主管機關戮力推動產業自 由化，經濟環境已有極大變遷，原先《公平交易法》極度擴張除外範圍之適用原 則即有予以修正之必要，立法院爰於民國 88 年 1 月完成《公平交易法》第 46 條 之首度修正。47
第二項 第四十六條（民國 88 年 1 月修正通過）
民國 88 年修正通過《公平交易法》第 46 條規定：「事業關於競爭之行為，另 有其他法律規定者，於不牴觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該其他法律之規 定。」然而，理由卻謂：「一、依現行條文規定，事業雖為公平交易法所規範之禁 制行為，如其他法律明文規定且在目的事業主管機關監督之下得以為之，則排除 公平交易法之適用。為確立公平交易法為經濟基本法之立法旨意，爰規定於『不 牴觸本法立法意旨』之範圍內，始得排除適用公平交易法；二、所謂『不牴觸本 法立法意旨』，應考慮特別法與普通法之法律適用原則、其他法律之立法時間與立 法目的，以調合競爭政策與產業政策，促進整體經濟利益。」修法後《公平交易 法》之定位究應基於經濟基本法地位而具優先性，或基於普通法地位而劣後，立 法理由呈現模稜之立場。
復以，參酌立法院經濟、司法兩委員會完成二讀之修正要點，《公平交易法》
第 46 條之修正係為「擴大本法之適用並確定競爭政策優先於其他政策」48，但草 案附記提案立法委員之提案說明卻謂：「（一）當法規發生競合時，同屬競爭行為 之規範，由其他專責機構依各該特別法優先管轄，以符合特別法優於一般法之法 理。（二）公平交易法就規範競爭行為之事務，屬於一般法，至於其他基於特定目 的而訂定之法律，其中涉及競爭行為事務者，在該特別法之規範範圍內，自應屬 競爭行為事務之特別法。」49立法者之原意為擴大《公平交易法》之適用範圍，卻 僅賦予其相對劣後之一般法（普通法）地位，故如何解釋修正後《公平交易法》
47 何之邁（2002），《公平交易法實論》，頁 439-40，台北：自刊；立法院公報處（1999），《立法院 公報》，88 卷 6 期，頁 852，台北：立法院。
48 同前註，頁 856。
49 同前註，頁 898-99。
第 46 條之真意，乃至如何操作該條文之邏輯，即產生許多爭議。
參與立法程序之各方利益團體、立法委員與行政機關，各懷抱不同信念與認 知，接受同一部法律，50探詢《公平交易法》法律地位，成為一棘手難題。論者曾 嘗試以普通法、經濟基本法，乃至經濟憲法之觀點，探討該條文之定位，茲分析 相關見解要旨如後。
第一款 普通法
法律解釋始於文義，終於文義。修正後《公平交易法》第 46 條制定「於不抵 觸本法立法意旨之範圍內」之要件，法條邏輯上即區別兩種前提：「不抵觸立本法 法意旨」與「抵觸本法立法意旨」。於「不抵觸立本法法意旨」之情形，即屬法條 文義所明文規範，其他法律應優先於《公平交易法》之適用，《公平交易法》反而 明確無適用餘地。然而，於「抵觸立本法法意旨」之情形，法條文義欠缺明文規 範，論者甚委婉指明此情形應依《中央法規標準法》第 16 條關於特別法優先於普 通法之規定，探討《公平交易法》與其他法律之適用關係。51易言之，對照該條文 立法理由揭示其他法律內容涉及競爭行為事務者，應為該競爭行為事務之特別 法，結論即是：其他法律亦應優先於《公平交易法》之適用。民國 88 年修法本預 矯正原本其他法律得完全排除公平法適用之法律適用原則，突破《公平交易法》
適用範圍大受限制之困境，卻因前述「立法失誤」，導致修正後第 46 條仍幾乎無 法發揮修法預期之規範功能。52
前開解釋之結果可謂與立法者修法之目的背道而馳，固非吾人與論者所樂 見。公平會實務運作為忠於《公平交易法》規範理念，尚不得不做出與條文文義 未盡相符之解釋與處分，導致條文規範空洞化，於理卻甚難以立法失誤歸咎於公 平會。53補救之道或為由公平會善用彼時《公平交易法》第 9 條第 2 項（民國 104
50 張長樹（2005），〈公平交易法之基礎〉，賴源河（編），《公平交易法新論》，頁 21，台北：元照。
51 黃銘傑（2005），〈第四十六條：本法與其他法律競合適用之情形〉，廖義男（等著），《公平交易 法之註釋研究系列（三）：第二十五條至第四十九條》，公平交易委員會 94 年委託研究報告二，頁 613-14。
52 同前註，頁 622-24。
53 黃銘傑（2005），〈多層次傳銷規範及第四十六條規定的現在與未來〉，《律師雜誌》，80 期，頁
年修正後為同法第 6 條第 2 項）「商同」其他部會，54甚至依《行政程序法》規定 由共同上級機關協調之，55，共商規範衝突時之管制原則，減少「抵觸本法立法意 旨」之法律。然而，「商同」機制或上級機關之協調對於化解執法爭議或有相當助 益，卻非《公平交易法》與其他法律衝突之最終解決之道，蓋「商同」機制並無 進一步指明機關間欠缺共識時之最後決斷權，且公平會具獨立機關地位，依法獨 立行使職權，自主運作，不受其他機關指揮監督，56行政院無權強迫公平會改變執 法立場。
公平會就《公平交易法》第 9 條第 2 項賦予職責，確曾與其他主管機關達成 若干協商結論，57但當公平會未能獲尚未與其他主管機關達成共識時，仍回歸競爭 政策優先之一貫立場，積極強調《公平交易法》第 46 條揭示該法居於經濟基本法 地位，例如：處分眾多專門職業團體公會制定酬金規定；58至若公平會認定其他法 律居優先適用地位之情形，則常非真正基於「抵觸本法立法意旨」之要件判斷，
例如：給予國際海運同盟協議優先適用《航業法》之待遇，似基於國際禮讓、符 合國際慣例等因素。59
鑒於嚴格文義解釋可能導致修法結果與修法目的背道而馳，且《公平交易法》
「商同」機制仍無法提供各機關無法達成共識時之最終解答，故正視《公平交易 法》作為經濟基本法可能性，進而透過解釋法律要件、建立操作原則，或許能為
「競爭為主，管制為輔」之修法目的覓得衡平之法律適用原則。
「競爭為主，管制為輔」之修法目的覓得衡平之法律適用原則。