第三章 競爭法與其他法律競合規則
第三節 審查觀點
民國 104 年修正通過或民國 88 年修正通過或之《公平交易法》第 46 條皆以 其他法律不牴觸《公平交易法》立法意旨為得優先適用之條件。然而，實務見解 於個案「不牴觸」之內涵，所持理由甚難歸納一致判斷標準，甚至有根本架空該 條文規範功能之實例；學說關於該條文適用與解釋之理論，更屬多元。究其可能 原因，除因該條文連結立法意旨，納入考量因素不免寬泛，多元意見在所難免；
審查觀點分歧，而於適用該條文時所不察，或許更為各方意見對話失焦之原因。
審查觀點之採擇非屬《公平交易法》第 46 條適用上法定程序或構成要件，個案適 用上通常未細究，但實質上卻為影響個案解釋之關鍵，應予明察。
第一項 審查觀點之類型
承前文分析，《公平交易法》既確立經濟基本法地位，其他法律於不牴觸其立 法意旨之範圍始優先適用；又《公平交易法》立法意旨以促進經濟之安定與繁榮 為終極目標，但仍兼顧交易秩序、消費者利益、自由與公平競爭等目的，優先適 用之其他法律不得「牴觸」《公平交易法》立法意旨。然而，其他法律與《公平交 易法》立法意旨之歧異、衝突，見諸抽象文義內容或具體執行結果，故公平會認 定其他法律「牴觸」《公平交易法》立法意旨之審查觀點，尚有抽象審查與具體審 查之別。
平會專業能力之範圍。參照陳志民、陳和全、葉志良，前揭註 66，頁 179。
84 蘇永欽，前揭註 64(2)，頁 232；黃銘傑，前揭註 51，頁 601、612。不同意見，參照吳秀明，前 揭註 60，頁 214。
第一款 抽象審查
抽象審查係基於法律條文之比對，而為通案性解釋。當其他法律與《公平交 易法》特定規定產生規範矛盾，則視該部分規定是否為落實《公平交易法》立法 意旨時，不可或缺之規定，若係屬之，則該其他法律理論上即甚難不牴觸《公平 交易法》立法意旨，故應作成牴觸《公平交易法》立法意旨之解釋，拒絕排除《公 平交易法》之適用；若該《公平交易法》特定規定屬於較邊緣性規定，非落實《公 平交易法》立法意旨所必要，則得做成其他法律不牴觸《公平交易法》立法意旨 之審查結論，優先適用其他法律。85
然而，抽象審查實乃對於其他法律較嚴厲之解釋觀點，公平會雖非宣告其他 法律無效，但概括排除其他法律適用之解釋權限，不免使其他法律規範目的完全 落空。例如：聯合行為、禁止濫用獨佔地位之規定向居於《公平交易法》之規範 核心地位，若採抽象審查，則其他法律明容許之聯合行為或獨占事業特殊經營行 為，皆因抽象審查，而一律牴觸《公平交易法》立法意旨，而毫無與《公平交易 法》互相調和之餘地。尤甚者，立法者雖賦予《公平交易法》經濟基本法地位，
作為經濟部門法之優先性、原則性規定，但《公平交易法》究竟非屬經濟憲法。
若賦予《公平交易法》主管機關概括宣告其他法律不得適用之權力，幾乎完全架 空其他法律反映新民意之機能，更有違反民主政治之疑慮。86
第二款 具體審查
具體審查則基於其他法律適用於具體個案之可能結果，做成個案解釋，評價 該適用結果有無牴觸《公平交易法》。若該其他法律適用於個案之結果，尚可能作 成符合《公平交易法》立法意旨之解釋，則不拘泥於法條文義，肯認該其他法律 優先適用之地位。是以，具體審查較有利於其他法律目的之落實，並兼容《公平 交易法》立法意旨，避免因抽象審查文義，遭概括排除適用，既儘可能維護不同
85 蘇永欽，前揭註 64(2)，頁 224-25。
86 同前註，頁 227、233，台北：元照。
法律之規範意旨，且執法亦更有彈性，應屬對於法律更實質之解釋。87
第三款 綜合評析
因抽象審查流於形式，欠缺與其他法律調和之空間，更有違反民主政治之疑 慮，具體審查似為較理想之審查觀點。然而，具體審查使公平會更廣泛介入其他 機關主管事務，可能形成實質之干預或指導，似屬難以避免之缺點。況基於行政 分工體系或機關功能之觀點，公平會之專業主要為競爭秩序之維護，是否足以承 擔如此寬泛之審查任務，誠有疑慮，88故於合理範圍仍應限縮具體審查之適用空 間，於具體審查優點不彰之情形，例外改採抽象審查。例如：《公平交易法》制定 前已存在且未經修正之法律、立法過程顯然未考慮《公平交易法》立法意旨之其 他法律、明確以《公平交易法》補充規範不足之其他法律等。此等情形幾乎不可 能做成合於《公平交易法》立法意旨之解釋，若要求公平會窮盡探究其他法律適 用後結果，實益有限。是以，判斷其他法律是否「牴觸」《公平交易法》立法意旨 之審查觀點，若採取「具體審查為主，抽象審查為輔」之作法，應屬較為合理、
衡平之操作方式。89
第二項 公平會之審查觀點
因應民國 104 年《公平交易法》第 46 條之修正，公平會於民國 105 年 8 月 4 日發布《公平交易法第四十六條適用基準》（下稱《適用基準》）90，補充民國 91 年發布之《公平會第 46 條之判斷準則與適用流程》；91另，公平會於同年 5 月 12 日發布《有關目的事業主管機關以立法或依法律明確授權訂頒法規命令之方式，
訂定定價公式或其他定價審酌因素、或為其他限制事業競爭之行政行為，得否排 除公平交易法之適用問題》（下稱《適用問題》），92提出事業主管機關依照法律、
法規命令、行政規則或事業依照自律規範是否得排除《公平交易法》適用之判斷
87 同前註，頁 225-27，台北：元照。
88 陳志民、陳和全、葉志良，前揭註 66，頁 179。
89 蘇永欽，前揭註 64(2)，頁 228、234-35。
90 公平交易委員會（105）公法字第 10515605372 號令。
91 行政院公平交易委員會第五三七次委員會議紀錄；黃銘傑，前揭註 51，頁 612-13。
92 公平交易委員會（105）公法字第 10515602813 號令。
原則。此二則較新號令，不僅提示公平會操作《公平交易法》第 46 條之若干判斷 標準，更揭示公平會所採審查觀點究屬抽象審查或具體審查。
第一款 公法字第 10515605372 號令
公平會公法字第 10515605372 號令即前開《適用基準》，揭示判斷其他法律或 法規命令之解釋與執行是否牴觸《公平交易法》立法意旨時，應綜合參酌其他法 令修訂過程、相關市場競爭等判斷因素。雖於體系上，《適用基準》以其他法令修 訂過程、相關市場競爭之分類呈現應參酌指標，惟若綜合觀察之，更可察覺《適 用基準》實具備審查比例原則之精神。以下將依《適用基準》體系，概述其文義 規定，再提出本文之觀察與發現。
第一目 其他法律修訂過程
就其他法律或法規命令之制（訂）定、修正及執行情形，具體可供參酌之指 標包括：修訂過程是否將《公平交易法》立法意旨納入考量、產業主管機關適用 管制法規之理由，例如基於職權審酌產業政策確有應優先於競爭政策適用之正當 理由、產業主管機關對豁免於本法適用之領域有無進行適當必要之監督以及有無 採取其他盡可能確保競爭機制之手段，例如定期檢討評估管制法規適用成效等。
其他法律制定過程中，若將《公平交易法》立法意旨納入考量，宜將該其他 法律朝向不牴觸《公平交易法》立法意旨而解釋，《適用基準》第 5 點第 1 項第 1 款參照。93究其理由，蓋立法者制定法律過程既將《公平交易法》立法意旨納入考 量，形同立法者已預為《公平交易法》第 46 條之判斷，且該其他法律更屬最新民 意之反應。除非具體適用上，可確信有立法者制定法律時，未慮及之情形，公平 會解釋《公平交易法》第 46 條時，宜儘可能尊重該其他法律之規範意旨，優先適 用之。
93 公平交易委員會（105）公法字第 10515605372 號令第 5 點第 1 項第 1 款。
第二目 相關市場競爭情形
就相關市場競爭情形，具體可供參酌之指標包含：競爭手段、市場範圍、參 與競爭者之家數與市場績效、市場集中度、市場進入障礙、經濟效率、消費者利 益、交易成本等市場特徵與競爭效果。至於實務常見自然獨占產業，如自來水、
電力（尤以輸配電業）、電信（尤以市話業者）、導管瓦斯等產業，94因已無法透過 市場競爭之運作引導資源作最有效率之配置，故其他法律規定所設價格管制，並 無從取代或抑制既有市場競爭機制，故不牴觸《公平交易法》立法意旨，《適用基 準》第 5 點第 3 項參照。
公平會以自然獨占產業之價格或產量管制為豁免《公平交易法》適用之類型，
誠屬明確，但適用前開判斷標準之產業仍屬較少數、狹隘，若屬經部分開放之產 業，如發電業、行動通信業者則無適用餘地，似仍應回歸《適用基準》第 5 點第 1 項、第 2 項之判斷原則。
第三目 審查比例原則之精神
《適用基準》提出之參酌指標呈現審查比例原則之精神，就優先適用其他法 律之適當性、必要性、衡平性為綜合考量。
壹 適當性
按《適用基準》第 5 點第 1 項第 2 款，探討其他法律修訂過程，若確有應適 用產業政策之正當理由，則可作為不牴觸《公平交易法》立法意旨之重要基礎；
反之，若伊始即不能提出適用其他法律於達成《公平交易法》立法意旨之助益，
即無後續討論之基礎與必要。95《公平交易法》之終極目標係促進經濟之安定與繁 榮，並兼顧交易秩序、消費者利益、自由與公平競爭等政策目標，但其內涵仍以 競爭法相關規範為主體。是以，何以不藉由競爭秩序之維護而更能促成經濟之安 定與繁榮，即屬欲優先適用其他法律時，須特別說明之事項。正當理由之檢驗乃
94 公平交易委員會，公平交易法第四十六條適用基準逐點說明。
95 公平交易委員會（105）公法字第 10515605372 號令第 5 點第 1 項第 2 款。
具備審查比例原則適當性之精神。
具備審查比例原則適當性之精神。