第四章 我國發電業競爭性分析
第二節 IPP 於非保證時段欠缺競爭關係
我國九家火力 IPP 依經濟部歷次開放民間發電方案，陸續加入台電公司供電 體系。各 IPP 與台電公司交易關係因電源屬性不同（基載、中載機組）或購電條 件制定方式不同（價格競比、台電公司統一公告）而有相當差異。為具體分析各 類 IPP 向台電公司爭取交易機會之誘因與可行性，本文爰依購電條件制定方式之 不同，區分依價格競比而設置之第一、二階段 IPP，與依台電公司統一公告售電費 率之第三階段 IPP；又第一、二階段 IPP 之燃煤發電廠為基載電源，燃氣發電廠屬 中載電源，運轉特性與調度原則顯有差異，故再予以區別。至若第三階段 IPP 因 皆屬中載燃氣發電廠，得歸屬於同一類別。下文將按第一、二階段燃氣 IPP、第一、
二階段燃煤 IPP、第三階段燃氣 IPP 等三類發電廠，依序探討各類 IPP 與台電公司 售電關係下，是否得以優質交易條件爭取更多交易機會，從而與其他 IPP 具備競 爭關係。
第一項 第一、二階段燃氣 IPP 於非保證時段欠缺競爭關係
第一、二階段 PPA，IPP 於非保證時段應配合台電公司電力調度，217然台電公 司民國 98 年至 103 年間實際向能量費率較高之第三階段燃氣 IPP（森霸、國光、
星能、星元）調度非保證時段發電，幾乎皆達每年 1000 小時；向能量費率較低之 第一、二階段燃氣 IPP 調度非保證時段發電，卻極為有限，其中向新桃、嘉惠兩 家 IPP 所調度非保證時段發電，甚至皆不足每年 200 小時。218前開例證凸顯第一、
二階段燃氣 IPP 與其他 IPP 欠缺競爭關係之事實並非偶然。
按本文研究結果，第一、二階段開放燃氣 IPP 能量費率過低，以致不敷發電 變動成本、IPP 天然氣用量受限、IPP 無法調降售電費率等因素，皆妨礙第一、二 階段燃氣 IPP 喪失爭取非保證時段售電機會之可行性。其中，天然氣用量限制、IPP 無法調降售電費率等因素，為所有燃氣 IPP 所共通者，並非第一、二階段燃氣 IPP 專有，第一、二階段燃氣 IPP 根本問題實乃能量費率過低。蓋不論天然氣用量受
217 第一、二階段 PPA 範本第 1 條第 15 款。
218 臺北高等行政法院 104 年度訴更一字第 75 號判決（長生電力股份有限公司）。
限或 IPP 無法調降售電費率，尚基於 IPP 欲爭取台電公司增加電力調度所受之限 制，而能量費率過低卻使 IPP 根本欠缺爭取非保證時段調度之誘因。因售電費率 須按 PPA 約定，IPP 不得任意「漲價」，反而只能競相「拒絕交易機會」，第一、
二階段 IPP 向台電公司售電關係欠缺競爭關係。
基此，本文就第一、二階段燃氣 IPP 之分析將聚焦能量費率過低與售電費率 結構失衡之效果與原因；至若第三階段燃氣 IPP 則不存在能量費率過低之問題，
故基於 IPP 有誘因爭取非保證時段電力調度之前提下，天然氣用量限制、IPP 無法 調降售電費率等因素，將留待探討第三階段燃氣 IPP 競爭關係時，詳細分析。
第一款 第一、二階段燃氣 IPP 能量費率不敷發電變動成本
第一、二階段燃氣 IPP 雖能量費率低廉，然向台電公司非保證時段售電量卻 遠低於第三階段燃氣 IPP，並無競爭法則下以低價爭取較高交易機會之特徵。
究其原由，實因第一、二階段燃氣 IPP 能量費率不敷發電變動成本，能量費 用僅與支付台灣中油公司天然氣費用相當或甚至更低，IPP 於非保證時段售電反而 須承受虧損，欠缺銷售電力之經濟誘因。219台電公司鄭壽福調度監即證言：「一、
二階段中容量費率高但能量費率低於燃料成本，在非保證時段叫他發電他是賠錢 的。」220IPP 配合台電公司經濟調度之意願低落，其中又以新桃、嘉惠費率結構失 衡情形較為嚴峻。221民國 102 年 8 月 9 日離峰時段，新桃、嘉惠皆以燃氣用量不 足，婉拒台電公司非保證時段之調度，台電公司改以調度能量費率較高之所有第 三階段 IPP 國光、森霸、星能與星元，並啟動自有發電成本更高之通宵 G1、G2、
G3 發電機組。222台電內部人員基於部分 IPP 配合意願低落，甚至建議調度排程根 本不必考慮超用能量費率較低之 IPP 電源。223
219 行政院，（102）院臺經字第 1020009530 號函（監察院，前揭註 133，頁 103）：「此二階段燃氣 IPP 之購電價格係電價競比得標價格，其能量費率與實際支付中油公司之燃料費用相當或較低」。
220 臺北高等行政法院 104 年度訴更一字第 75 號判決（長生電力股份有限公司）。
221 曾重富，前揭註 137，頁 28。
222 張標盛、陳斌魁，前揭註 178，頁 20。
223 曾重富，前揭註 137，頁 28。
台電公司歸納推測部分營業規模較小 IPP，競標報價之固定成本配比普遍偏 高，導致容量費率偏高而能量費率異常偏低，發電成本結構顯異於台電公司自有 機組，欠缺配合非保證時段供電之誘因。224基此，本文擬分析第一、二階段燃氣 IPP 能量費率過低之因素，還原第一、二階段開放民間發電方案所建立之交易秩 序，是否賦予 IPP 彼此競爭之可能。換言之，第一、二階段燃氣 IPP 低估能量費率，
究屬個別 IPP 議約時偶然失算，抑或第一、二階段開放民間發電方案根本無法誘 導 IPP 彼此競爭。
第二款 第一、二階段燃氣 PPA 費率結構失衡
第一、二階段燃氣 PPA 費率結構失衡成因，可追溯自第一、二階段《設立發 電廠申請須知》比價機制。按報價公式包含影響固定成本與變動成本等相關變數，
固定成本影響容量費率之計算（例：完工年現值），變動成本影響能量費率之計算
（例：能量成本）。IPP 若欲取得最低報價之優先締約順位，225當於合理獲益範圍 內儘可能壓低各項成本，然因各 IPP 僅以最終報價參與競標比價，226故發電廠完 工現值、營運與維護費、能量成本等個別成本，均非直接競比項目。IPP 只須提出 具投資效益之最終報價，「發電業電價競比報價單」各項成本配比高列或低估，均 不直接影響得標機會。227是以，前開招標機制即提供 IPP 將真實成本配比與投標 成本配比脫鉤計算之空間。
再按第一、二階段 PPA，保證時段電力調度應支付容量費率與能量費率，非 保證時段之電力調度僅支付能量費率，且依 PPA 買定約款，台電公司縱未足額調
224 台灣電力股份有限公司，前揭註 132，頁 196。
225 第一階段《設立發電廠申請須知》第 4 點第 3 項第 6 款第 2 目：「台電公司依公告之每年度購電 需求分基載、中載、尖載容量分別競比，低於底價之機組按報價排序，優先選取最低報價者，依序 選至當年度該類容量額滿為止。」；第二階段《設立發電廠申請須知》第 4 點第 3 項第 7 款第 2 目 第 1 次目。
226 第一階段《設立發電廠申請須知》第 4 點第 3 項第 4 款第 3 目：「報價金額為（元／度）至小數 點以下第四位四捨五入，其計算公式如下：
報價（元／度）＝［完工年現值（元）／年發電量（度）╳壽命或耐用年限］＋［年營運與維護費
（固定部分）（元）／年發電量（度）］＋能量成本（元／度）」；第二階段《設立發電廠申請須知》
第 4 點第 3 項第 5 款第 4 目。
227 報價以外之其他相關參數不「直接」影響得標機會，係因投標資料進行電價競比程序之前，尚 須經過經濟部「發電業評審委員會」資格審查、書件審查、技術審查等評分程序，故理論上，一切 競標條件都可能間接影響得標機會。
度保證時段發電容量，仍應支付容量電費（以容量費率計算，不含能量費率）。228 前開 PPA 電費計價方式輔以招標機制，則進一步促使 IPP 犧牲變動成本配比而提 高固定成本配比，盡可能確保固定電費收入，理由詳之如后。
第一目 提高容量電費得降低 IPP 現金流短缺風險
按一般 PPA 費率核算原則，容量費率須支應發電廠建置融資成本（本金與利 息）與業主投資報酬。229因第一、二階段 PPA 約定買定約款，容量電費係受 PPA 保障之基本收入，至若能量電費之多寡及非屬 PPA 保障範圍。若台電公司足額調 度保證時段發電，IPP 得以保證時段計收全部容量電費與能量電費，故於相同競標 報價下，固定成本與變動成本之配比高列或低估，均不影響保證時段之電費收入；
惟台電公司若因故未足額調度保證時段發電容量，230雖按 PPA 買定約款，未調度 發電仍須付款，然台電公司所支付費用僅包含容量費率，而不含能量費率。於此 情形，若 IPP 於「發電業電價競比報價單」低報固定成本而高報變動成本，將回 收過少容量電費，且未獲得任何能量電費，損失獲利空間，侵蝕業主投資報酬，
甚至造成電費收入無法清償融資成本之風險。
反之，若 IPP 高報固定成本而低報變動成本，台電公司若因故未足額調度保 證時段發電容量，IPP 反能回收較多容量費率，獲有較高利益。故提高固定成本配 比利於 IPP 確保回收投資報酬、降低清償能力風險。於招標機制容許範圍，IPP 乃 有提高固定成本配比之誘因。
228 第一、二階段 PPA 範本第 36 條第 1 項：「乙方發電廠於保證發電時段因甲方通知停供或減供電 能時……停、減供電能度數併當月份計量電表計得保證發電時段之售電度數……計算容量電費。」；
第一、二階段 PPA 範本第 1 條第 18 項：「容量電費(元)＝容量費率（元/度）×保證發電時段購電量
（度）」；監察院，（101）院台財字第 1012230623 號公告、監察院，（101）財正 0017 糾正案文（監 察院，前揭註 29，頁 10）。
229 Peppiatt, supra note 159, at 51.
230 民國 101 年，經濟部責成台電公司減量調度第三階段 IPP 供電，台電公司向星能調度供電 14.9 億度、向森霸調度 28.2 億度，換算容量因數分別僅剩 35.4%、33.5%，皆低於年度保證時段 3134 小時所占 35.8%容量因數。參照星能電力股份有限公司（2013），101 年度股東會年報，頁 44、48；
森霸電力股份有限公司，前揭註 152，頁 44、48。
第二目 提高容量電費得降低 IPP 融資成本
231 Jechoutek & Lamech, supra note 156, at 3; Comer, supra note 157, at 4; see Peppiatt, supra note 159, at 52; Roberto Moro Visconti, Evaluating a Project Finance SPV: Combining Operating Leverage with
231 Jechoutek & Lamech, supra note 156, at 3; Comer, supra note 157, at 4; see Peppiatt, supra note 159, at 52; Roberto Moro Visconti, Evaluating a Project Finance SPV: Combining Operating Leverage with