第三章 競爭法與其他法律競合規則
第二節 《公平交易法》立法意旨：促進經濟之安定與繁榮
《公平交易法》第 1 條：「為維護交易秩序與消費者利益，確保自由與公平競 爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法。」本條文僅於民國 104 年 1 月 22 日歷
72 蘇永欽，前揭註 64(2)，頁 232；黃銘傑，前揭註 51，頁 601、612。不同意見：參照吳秀明，前 揭註 60，頁 214。
經一次修正，修正前條文：「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進 經濟之安定與繁榮，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」
相較修正前條文內容，現行法新增對於「自由競爭」之保護，並刪除「本法未規 定者，適用其他有關法律之規定。」參照修法理由，修正前《公平交易法》保護 之法益實質已包含「自由競爭」，修正前第 1 條卻漏未納入「自由競爭」文義，故 予增補。而《公平交易法》未規定事項，自當另探求其他法律之規定，修正前第 1 條後段實屬贅文，爰以刪除。73由前開修正理由可知，《公平交易法》第 1 條之修 正並非變革其實質立法意旨，而毋寧僅為補正形式上文義之缺漏，所保護之法益 皆包含：交易秩序、消費者利益、自由與公平競爭、經濟之安定與繁榮。
第一項 綜合斟酌《公平交易法》多元目的
有論者以促進經濟之安定與繁榮為一切經濟法之終極目的，當落實於《公平 交易法》之執行；而維護交易秩序與競爭機制更顯然為《公平交易法》作為競爭 法之基本任務；至若保護消費者利益，基於《公平交易法》除制定限制競爭之規 範（現行法第二章），尚包含評價商業倫理非難性之不公平競爭規範（現行法第三 章），且公平會過往執法經驗亦曾以保護消費者權益為主要考量，故《公平交易法》
確實兼及多重法領域與多元目的，解釋該法時，就各項目的均應分別加以斟酌。74
《公平交易法》兼容多重經濟發展之價值，固為該法為代言經濟憲法所當扮 演之角色，然而，若立法意旨列舉四大保護法益彼此牴觸，執法機關與法院究應 以何種目的為優先，即屬解釋該法第 1 條與操作第 46 條不可迴避之課題。是以，
前開論者見解雖屬中肯，但終究未解答各項立法意旨彼此牴觸時之法律解釋原 則，提供吾人操作《公平交易法》第 1 條與第 46 條之指引較為有限。
73 民國 104 年 1 月 22 日《公平交易法》第 1 條修法理由：「一、本法規範之行為類型有第二章之
『獨占、結合、聯合行為』及第三章之『不公平競爭』。前者屬限制競爭範疇，旨在排除限制競爭 之行為，促進市場之自由競爭；後者則在消弭不公平競爭行為，促進事業之公平競爭。現行條文規 定『確保公平競爭』不足以涵蓋上開自由競爭之意旨，爰修正為『確保自由與公平競爭』，以切合 實際。二、按本法未規定之事項，若其他法律有特別規定，則應適用其他法律之規定，此為當然解 釋，爰依法制體例刪除後段規定。」
74 何之邁，前揭註 47，頁 4-6。
第二項 經濟之安定與繁榮為「容許之例外」
有論者基於《公平交易法》名義上與主要內容皆為維護市場競爭機能之競爭 法，故面對保護法益彼此衝突時，解釋立場應偏向對自由與公平競爭之維護；而 經濟之安定與繁榮（整體經濟利益）則屬《公平交易法》「容許之例外」，僅於「對 整體經濟利益大於限制競爭之不利益」容許事業之結合（結合，現行法第 13 條第 1 項參照），或於「有益於整體經濟與公共利益」（聯合行為，現行法第 15 條第 1 項參照）始例外允許事業聯合行為。前開規範邏輯揭示《公平交易法》以保護競 爭機制為優先目的；至若交易秩序或消費者利益之維護，僅屬落實競爭機制後之 反射利益。關於交易秩序或消費者利益之規範見諸《公平交易法》第三章，該章 第 25 條禁止「其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為」，概括性保護交 易秩序與消費者利益。75然而，觀諸《公平交易法》規範內容，並無將四大保護法 益做成原則或例外之排序，例如同法第 13 條第 1 項規定：「對於事業結合之申報，
如其結合，對整體經濟利益大於限制競爭之不利益者，主管機關不得禁止其結合。」
顯見，整體經濟利益與競爭之利益立於平等地位，公平會仍依法為結合整體利弊 之權衡，法律並無賦予競爭利益更優先評價，或賦予整體經濟利較劣後地位。是 以，前開原則與例外之理解或為論者解讀《公平交易法》規範時，主觀理念之投 影，惟似非法律文義所能獲致之唯一理解方式。
第三項 經濟之安定與繁榮為「空泛的目的」
不唯曾有論者將經濟之安定與繁榮視為《公平交易法》「容許之例外」，甚至 基於法律明確性考量，有實務工作者更認為經濟之安定與繁榮僅為一「空泛的目 的」。76在此脈絡下，尚有兩類觀點。其一，維護消費者利益才是貫穿整部《公平 交易法》之中心思想，惟此處消費者利益尚非指涉個別消費行為之利益分配，而 係測度效率市場是否受扭曲之消費者剩餘（consumer surplus）或消費者福利
（consumer welfare）。基於前開理解，消費者利益毋寧為經濟效率之代名詞，而維 護交易秩序與確保自由與公平競爭，則附麗於消費者利益此一之上位目的，否則
75 黃茂榮，前揭註 45，頁 14。
76 張長樹，前揭註 50，頁 32、34。
恐逸脫《公平交易法》中心思想，成為支持重商主義（產銷協議）或干預市場之 理論基礎。若《公平交易法》之執行，兼具前開以消費者利益為核心等三項保護 法益，理論上即達成經濟之安定與繁榮之目的。77其二，觀察《公平交易法》具體 規範，仍應肯定該法兼具多重法域之功能，消費者利益非必然為經濟效率，而可 包含個別消費之行為之利益，例如：產品安全、使用者健康等。故理解《公平交 易法》立法意旨應以各該具體規範理解之。質言之，《公平交易法》關於限制競爭 之條文，應以保護經濟效率為主要目標，保護消費者利益為次要目標；關於不公 平競爭之條文，應首重營業之善良風俗（交易秩序），當效率之提升與消費者保護 之效果甚明顯時，使得作為阻卻違法之事由；關於消費者保護之條文，應以維護 消費者利益為優先考量，如果事關消費者利益輕微，甚至得基於受保護之消費者 利益低於管制成本，而不納為《公平交易法》管制範圍。78
前開兩類觀點僅以促進經濟安定與繁榮為適用《公平交易法》之間接效果，
並非主要立法目的，將使《公平交易法》體系內解釋產生扞格。析言之，同法第 13 條、第 15 條已明示整體經濟利益尚屬公平會審查結合與聯合行為之考量因素，
若促進經濟安定與繁榮為一「空泛的目的」，則《公平交易法》第 13 條、第 15 條 所謂整體經濟利益之內涵究應如何理解、衡量，則甚有困難。蓋整體經濟利益既 作為與競爭利益比較之對象，其內涵當然不可能同為競爭利益，但吾人更殊難想 像事業結合或聯合行為得做為保障消費者利益或交易秩序之手段，故縱使整體經 濟利益或可包含消費者利益或交易秩序，但消費者利益或交易秩序卻非整體經濟 利益之全貌。是以，不論整體經濟利益之內涵何等空泛或不確定，仍為執法機關 應實質評價之要件；促進經濟安定與繁榮應非僅適用《公平交易法》之間接效果，
而係指引《公平交易法》解釋與適用之立法目的。
第四項 經濟之安定與繁榮為「終極目標」
《公平交易法》之起草者與多數見解皆承認促進經濟之安定與繁榮為《公平 交易法》立法目的，甚至為《公平交易法》之「終極目標」，係該法最上位法益。
77 劉紹樑（1991），〈從意識型態及執行實務看公平交易法〉，《政大法學評論》，44 期，頁 19-20。
78 張長樹，前揭註 50，頁 34。
交易秩序之保護含有維護競爭秩序之意，而競爭秩序僅屬達成前開目標之一種「政 策手段」，且非唯一手段，更不應將手段目的化而牴觸法律之終極目標。蓋諸多法 律保障獨佔專營權之產業，例如：自來水、電力、鐵路等事業，基於產業結構特 殊，即不能倚賴競爭政策推動產業發展。復以，基於競爭而漸進引導或淘汰事業 之過程容較為緩慢，若遇不及因應經濟情勢改變或經濟政策時效，國家尚須提供 總體經濟之規劃與調節。79。基於維護整體經濟利益之目標，消費者利益當屬雖應 併予重視之目標，但亦非唯一之目標，甚至更可理解為因競爭秩序受保護，消費 者間接獲得反射利益，享有效能市場均衡下之消費者剩餘。故消費者利益與競爭 秩序不能兼顧時，仍應以交易秩序之保障與整體經濟利益為優先考量。80
本文贊同前開見解，《公平交易法》之最上位目標乃促進經濟之安定與繁榮。
首先，維護競爭利益，達成資源有效配置，已具促進整體經濟利益之效果，惟《公 平交易法》第 13 條、第 15 條尚課予公平會具體權衡整體經濟利益與限制競爭之 不利益，作為准否事業結合或聯合行為之依據。顯見，除效能競爭外，另有其他 手段有助於達成《公平交易法》之終極目標，此等其他手段併同效能競爭，皆得 促成整體經濟利益。《公平交易法》第 13 條、第 15 條之規範原則，揭示整體經濟 利益仍為解釋或執行《公平交易法》之最終依歸。其次，民國 104 年修正《公平 交易法》第 46 條，確立該法具經濟基本法地位。81觀諸此前民國 88 年修正同法第 46 條所生法律定位之爭議，若由經濟基本法或實質經濟憲法之觀點理解《公平交 易法》之位階，莫不須建構《公平交易法》相容於形式意義之經濟憲法（憲法典）
之論述，並由形式經濟憲法推導《公平交易法》代言其規範意旨之正當性。82《公 平交易法》既基於代言形式經濟憲法之企圖，躍升為經濟基本法，當不應一面取
之論述，並由形式經濟憲法推導《公平交易法》代言其規範意旨之正當性。82《公 平交易法》既基於代言形式經濟憲法之企圖，躍升為經濟基本法，當不應一面取