第五章 競爭法介入電業自由化之適法性
第三節 《電業法》通過審查基準之檢驗
承前開分析，關於電業自由化相關規範應採低密度審查，是類規範僅須對於 達成《公平交易法》立法意旨有所助益，而毋須經嚴格驗證是否顯然高於競爭政 策達成之效果。而檢驗《公平交易法》立法意旨之相關審查基準，按公平會《適 用基準》提示項目，得包含：競爭手段、市場範圍、參與競爭者之家數與市場績 效、市場集中度、市場進入障礙、經濟效率、消費者利益及交易成本等因素。442
綜合分析聯合行為規範與電業自由化相關規範適用於我國單一買方模式結構 下之效果，《公平交易法》之適用，對於擴大市場規模、增加競爭者數目、降低市 場集中度、降低市場進入障礙等目標不僅皆無助益，甚至有害此等目標長期實現 成效。蓋我國電業自由化邁入批發競爭模式或零售競爭模式前，發電業無權自由 參進我國供電體系，須仰賴經濟部制定開放條件與投資誘因，並賦予其特許經營 權，故市場範圍之定奪、競爭者數目之增減、市場集中度之高低、市場進入障礙 之高低皆繫於經濟部政策考量，與競爭機制調節下之市場均衡完全無涉。另一方 面，經濟部持續引進優質 IPP 經營者，擴大市場規模與競爭者數目之成效，則繫 於我國對 PPA 權益保障之密度，以及經濟部管理電力產業之效能。然而，公平會 以競爭政策介入當前電業自由化階段，無視 PPA 為 IPP 抵抗台電公司「挾持」之
442 公平交易委員會（105）公法字第 10515602813 號令第 5 點第 2 項；蘇永欽，前揭註 64(2)，頁 246-47。
唯一防線，錯誤期待 IPP 積極尋求修約降價，且聯合行為規範可能限縮經濟部召 集電業調處爭議之權限，與前開兩項目標皆相違背，甚至間接導致專業 IPP 投資 人信心流失、撤資，不利未來引進 IPP 業者之品質與數量。
至若消費者利益之維護，按《電業法》第 49 條第 1 項：「公用售電業之電價 與輸配電業各種收費費率之計算公式，由中央主管機關定之。」一般消費者並非 IPP 交易對象，443而不論台電公司向 IPP 購電價格為何，皆不致反映於轉售予消費 者之電價，蓋台電公司向消費者售電行為受《電業法》規範，其費率由經濟部制 定。是以，消費者利益之維護仍屬電業主管機關權責，競爭政策介入與否，皆不 影響消費者利益。
台電公司具獨買地位，IPP 甚難與之抗衡，故經濟部調處電業紛爭之權限發揮 降低 IPP 與台電公司交易成本（談判成本）之重大功能。前有協調 IPP 與台電公司 解決匯率波動風險之實績，後有協調 IPP 與台電公司將能量費率改成即時反應之 成果，皆避免 IPP 財務風險實現，阻礙電業自由化政策。甚至，經濟部與台電公 司若非以違約手段迫使 IPP 同意修約，經濟部協調 IPP 與台電公司調降費率，亦屬 為電業爭議降低交易成本（談判成本）之作為。而長期 PPA 協助 IPP 與台電公司 確立長達 25 年交易條件，免於因市場地位懸殊之議約困難，加速 IPP 評估投資之 進度，顯有降低交易成本之功能。444聯合行為規範若介入我國現階段之電業結構，
將侵蝕經濟部調處電業爭議之適法性，且助長台電公司違法逼迫 IPP 修約。
經檢驗個別審查基準，電業自由化相關規範甚能促進我國現階段電力產業效 率，而《公平交易法》聯合行為規範之介入，不僅未能產生任何積極效益，更妨 礙《電業法》相關規範之管制成效。相較逕予適用《公平交易法》聯合行為規範，
在既有基礎上持續調整電力產業結構，更能為我國電力產業建立效率競爭環境，
落實真正電業自由化。445是以，於我國現階段單一買方模式之電業結構，電業自 由化相關規範不牴觸《公平交易法》立法意旨，其適用應優先於聯合行為規範。
443 劉華美，前揭註 55，頁 364。
444 See DE HAUTECLOCQUE,supra note 5, at 28.
445 Andy C. M. Chen, The Taiwan Fair Trade Commission Imposed Record Fines on Independent Power Producers for Collectively Refusing to Adjust the Rate for Wholesale Electricity, E-COMPETITIONS (Inst.
of Competition L., New York, N.Y.), June 15, 2013, at 5.
第四節 小結
本章嘗試以第三章建構之《公平交易法》第 46 條審查架構，分析《公平交易 法》與電業自由化相關規範之競合原則，進而提出公平會以聯合行為相關規範處 分 IPP 之適法性評價。
查架構包含規範衝突類型化、審查密度、審查基準等三層次。首先，基於《電 業法》普遍性取代競爭政策調節事業參進或退出產業、價格制定等功能，且聯合 行為規範恐限縮經濟部依法調處電業爭議之正當性，並鬆動長期 PPA 保護 IPP 投 資報酬之功能，《電業法》相關規範與《公平交易法》之競合關係應屬互相衝撞型，
故不依二者並行型或部分重疊型之簡化處理模式，而須續行審查密度與審查基準 等後兩層次討論。
其次，因《電業法》與《公平交易法》同屬經濟法律，解釋《電業法》是否 牴觸《公平交易法》立法意旨，其審查密度降低之條件較為嚴格，須以電業自由 化相關規範具備解決市場失靈等競爭政策無法達成之功能，始有降低審查密度之 餘地。因產業升級或產業轉型政策下，先行參進之事業創造外部效益，便利其他 事業後續加入，壯大新產業規模，故有益於引進 IPP 參與我國電業自由化之法規 或政策工具乃具備解決市場失靈之功能。其主要者包含以長期 PPA 保障 IPP 投資 報酬，避免與具獨買地位之台電公司再行議約而遭其「挾持」；另主管機關調處電 業爭議之權限亦確保產業管制之效能，為吸引優質 IPP 參與我國單一買方模式階 段之電業自由化所亟需。然而，公平會以聯合行為相關規範處分 IPP 之理由卻抑 制前開電業自由化相關規範之意旨，妨礙電業自由化政策之推進與深化。本文另 探討法國、波蘭與德國電業自由化之經驗，佐證單一買方模式下，競爭政策（特 別為聯合行為規範）實不宜介入未竟自由化之電力產業，若待自由化推進至批發 競爭模式或零售競爭模式，競爭政策之介入應較具必要性與正當性。復以，參酌
《電業法》與電業自由化相關規範意旨與制定時間，已將競爭政策納入考量。經 檢驗前開判斷標準，解釋《電業法》與電業自由化相關規範是否牴觸《公平交易 法》立法意旨時，應採較低審查標準，從寬承認《電業法》與電業自由化相關規
範較優先適用順序。
最後，審查基準乃《公平交易法》立法意旨細緻化之檢查清單。經個別檢驗，
《公平交易法》對於產業範圍之擴大、競爭者數目之增加、市場集中度之降低、
市場進入障礙之降低、消費者利益提升或交易成本之降低等目標，皆無顯著助益，
反而抑制《電業法》與電業自由化相關規範對此等目的之促進效果。
基於審查架構之操作結果，適用《公平交易法》第 46 條，本文以為我國電業 於單一買方模式下，《電業法》與電業自由化相關規範不牴觸《公平交易法》立法 意旨，應優先適用。公平會應尊重電業主管機關之自由化政策，不貿然以聯合行 為規範介入 IPP 與台電公司修約糾紛。至少，尚須等待我國電力產業結構轉型至 批發競爭模式或零售競爭模式時，《公平交易法》或聯合行為相關規範始較有輔助 經濟部管制電力市場、鞏固電業自由化之實效與適法性。