第二章 電業自由化模式與我國競爭法爭議
第一節 電業自由化模式
產業自由化由多項個別政策共構而成，而個別政策往往必須經一段時期調整 才能產生預期效果，故自由化推動之過程與順序極為重要，錯誤之順序可能使政 策不達預期效果，甚至導致自由化失敗。2以電力產業而言，完整電力系統由發電 業、輸配電業及售電業等電業共同參與之複雜體系，電業自由化牽涉產業結構調 整之浩大工程，而非主政者憑改革魄力引進競爭政策之瞬間抉擇。
電業區分為發電業、輸電業、配電業（常見身兼售電業）等電力供應鏈上、
下游事業。發電業專事電能生產（generation），所生產電能得躉售予售電業，或自 行兼營售電業務，3將電能零售予個別用電戶（retailing）。輸電業負責發電廠至變 電所間，或變電所間長程輸電服務（transmission），再由配電業負責變電所至個別 用電戶之電力配送服務（distribution）。4電力系統於電業上下游間形成四階段產銷 關係，分別為發電業與售電業師電能批發交易階段、輸電業或配電業提供輸配電 服務之輸電階段和配電階段，以及售電業向個別用電戶售電之零售階段。因輸電 業具備自然獨占特性，規模經濟與網路經濟效應顯著，不適合分拆輸電系統、導 入競爭，故電業自由化涵蓋電力批發階段、配電階段或零售階段，因導入複數事
2 陳櫻琴（2001），〈管制革新之法律基礎與政策調適〉，劉孔中（等編），《管制革新》，頁 49、53，
台北：中研院。
3 發電業兼營售電業務者，例如：我國民國 106 年 1 月 26 日修正《電業法》已開放再生能源發電 業直接供電能予用戶。參照《電業法》第 45 條第 1 項：「發電業所生產之電能，僅得售予公用售電 業，或售予輸配電業作為輔助服務之用。再生能源發電業，不受此限。」
4 我國《電業法》以輸配電業（electricity transmission and distribution enterprise）併稱輸電業與配電 業，規範上未區別輸電業與配電業差異。然有外國電力系統因輸電網與配電網之經營分離，輸電業 與配電業擔負供電任務不同，主管機關管制事項亦不同。See Stephen Littlechild, The Creation of a Market for Retail Electricity Supply 4, 7-8 (Cambridge Working Paper in Economics No. 1035 & EPRG Working Paper No. 1017, 2010).
業彼此競爭，而促成市場機制之各項產業政策。
不同電力系統原始供應關係、電業垂直或水平結合程度差異甚鉅，電業自由 化並無通用模式或標準進程，但不同程度之自由化仍有相對先後關係。為以簡明 標準便利後續討論，本文將以同一產銷階段是否由單一電業獨占，界定不同類別 之自由化模式。
不同程度電業自由化模式概分為四類，略之：若發電、輸配電及售電皆由單 一事業經營，電力系統中各項交易皆無任何競爭者，即屬 垂直整合壟斷模式
（Vertically Integrated Monopoly；若批發階段雖有多家發電業供應電力，但只能躉 售與單一售電業，此種電力系統屬單一買方模式（Single Buyer）；若批發階段具複 數發電業與售電業參與電力交易，批發階段因買、賣雙方皆彼此競爭交易機會，
乃屬批發競爭模式（Wholesale Competition）；若零售階段具複數受電業者與用電 戶參與交易，零售階段因買、賣雙方皆彼此競爭交易機會，是為零售競爭模式（Retail Competition）。5以下探討各類自由化模式下之電業競爭關係。
5 SALLY HUNT,MAKING COMPETITION WORK IN ELECTRICITY 58 (2002); ADRIEN DE HAUTECLOCQUE, MARKET BUILDING THROUGH ANTITRUST LONG-TERM CONTRACT REGULATION IN EU ELECTRICITY MARKETS 14 (2013); Robert W. Bacon & John E. Besant-Jones, Global Electric Power Reform, Privatization and Liberalization of the Electric Power Industry in Developing Countries, 26 ANN.REV. ENERGY &ENVTL.331,337-38 (2001).
第一項 垂直整合壟斷模式（Vertically Integrated Monopoly）
垂直整合壟斷之綜合電業將發電、輸配電、售電等業務集於一身，終端消費 者之交易對象即獨占市場之供電事業。因此模式之綜合電業肩負促進經濟發展之 政策任務，且為避免綜合電業利用獨占地位獲取高額獨占利潤，綜合電業往往由 政府所經營，高度管制售電價格，並維護供電穩定、安全，較無違反競爭法之爭 議。垂直整合壟斷模式為多數電力系統自由化前之初始狀態。6
【圖 1】垂直整合壟斷模式示意圖
（虛線範圍屬同一電力事業）
6 HUNT,supra note 5, at 41.
發電
配電 售電
用 電 戶
輸電
第二項 單一買方模式（Single Buyer）
單一買方模式欠缺效率競爭，參與各交易階段之上、下游電業皆具備相當市 場力量，電力供應鏈集眾多市場失靈（market failure）7之交易關係於一體，獨占 售電業易產生濫用市場地位之傾向。8電力批售階段之賣方為寡占發電業，寡占電 業基於市場力量，傾向減少電力供給，提高售電費率；然發電業尚面臨售電業獨 買之交易關係，具獨買地位之售電業則傾向以減少購電量，迫使供應商調降售電 費率；售電業之於用電戶則為獨占廠商，本於經濟理性應減少電力供給、提高售 電費率，以創造最高營業利潤。是以，單一買方模式高度仰賴產業主管機關介入，
保護終端用電戶利益，9電力批發階段之售電費率係國家介入管制之結果。10
具備獨買地位之售電業就售電費率擁有絕對議價能力，發電業建設電廠之投 資成本面臨被「挾持」之風險。為確保發電業能回收建廠投資成本，單一買方模 式往往搭配長期 PPA，由發電業透過競標程序取得與獨買售電業締約之權利。長 期 PPA 則約定發電業固定售電費率，涵蓋建廠之固定成本、營運發電變動成本與 合理投資利潤。在合約期間，發電業無須承受獨買售電業逼迫降價售電之風險。11 雖然，長期 PPA 於建構單一買方模式發揮關鍵作用，然而於電業結構愈進一步轉 型為批發競爭模式或零售競爭模式時，卻產生封鎖市場（foreclosure）之效果，潛 在電業欲參進市場，卻因為既有電力供需已約定於既有長期 PPA，新進事業難以 尋覓交易對象，12故電力產業再度轉型時，尚有協助既有長期 PPA 過渡至新市場 秩序之浩大工程，例如本文第五章討論之波蘭電業自由化經驗。
單一買方模式屬電力系統自由化之初期階段。為使民營發電業先行穩健發 展，厚植未來轉型為批發競爭模式之競爭潛能，部分亞洲、拉定美洲與東洲國家
7 市場力量導致資源無效率配置，為市場失靈成因之一。 NICHOLAS G. MANKIW, PRINCIPLES OF MICROECONOMICS 154 (5th ed. 2008).
8 DE HAUTECLOCQUE,supra note 5, at 16.
9 LEV S.BELYAEV,ELECTRICITY MARKET REFORMS:ECONOMICS AND POLICY CHALLENGES 54 (2011).
10 Id.at56.
11 IOANNIS N. KESSIDES, REFORMING INFRASTRUCTURE—PRIVATIZATION, REGULATION; AND COMPETITION 148-49 (2004); DARRYL R.BIGGAR &MOHAMMAD R.HESAMZADEH,THE ECONOMICS OF ELECTRICITY MARKETS 79 (2014); DE HAUTECLOCQUE,supra note 5, at 16-17.
12 PETRI MÄ NTYSAARI,EUELECTRICITY TRADE LAW:THE LEGAL TOOLS OF ELECTRICITY PRODUCERS IN THE INTERNAL ELECTRICITY MARKET 485 (2015); DE HAUTECLOCQUE,supra note 5, at 36.
採行單一買方模式，作為垂直獨占電力產業轉型之初步嘗試，13我國於民國 106 年
《電業法》修正前之電力產業結構即屬單一買方模式。14然而，於單一買方模式下，
售電業與輸配電業往往由政府控制，發電業仍面臨政府操縱獨買售電業，採行不 合於商業理性行為之風險，最低程度之自由化可能仍難以落實。15故仍有部分國家 對於單一買方模式抱持保留態度，寧願略過單一買方模式，逕以轉型為批發競爭 模式為電業初步自由化之目標。16
【圖 2】單一買方模式示意圖
（虛線範圍屬同一電力事業）
13 KESSIDES,supra note 11, at 149.
14 許志義、王京明、黃鈺愷（2015），〈我國電業自由化違反競爭法行為態樣之探討〉，《公平交易 季刊》，23 卷 4 期，頁 14；許志義、王京明、郭婷瑋、洪紹平、孫承祥（2015），〈我國推動電業自 由化之最適市場運作模式研究〉，《台電工程月刊》，805 期，頁 65。
15 CHRIS HARRIS,ELECTRICITY MARKETS:PRICING,STRUCTURES AND ECONOMICS 165 (2006); James H.
Williams & Rebecca Ghanadan, Electricity Reform in Developing and Transition Countries: A Reappraisal, 31 ENERGY 815, 825 (2006).
16 Bacon & Besant-Jones, supra note 5, at331, 338.
輸電
配電 售電
發電 發電 發電
用 電 戶
第三項 批發競爭模式（Wholesale Competition）
立於複數發電業之自由化基礎上，電力系統透過分拆或引進複數售電業，並 容許大型用電戶直接向發電業購電，得進一步轉型為買、賣雙方皆有複數事業競 爭交易機會之批發競爭模式。17為確保發電業與售電業電力交易基於商業理性，排 除垂直結合之綜合電業偏厚上、下游關係企業，提供交易機會，形成垂直補貼，
發電業、輸配電業與售電業完成垂直分拆乃批發競爭模式得以運作之關鍵。
然而，輸、配電網路具規模經濟性與自然獨占性，若為創造競爭而重複建設 網路，將形成絕對資源浪費，故電業自由化政策向不分拆輸配電網路，18垂直分拆 之 途 徑 或 將 輸 電 部 門 從 綜 合 電 業 獨 立 ， 成 立 具 備 獨 立 法 人 地 位 之 輸 電 業
（transmission system operator, hereinafter TSO）；或於綜合電業內部，將輸電部門 與其他電業部門作成經營與財務上區隔，並另外成立專責電力調度，但不持有輸 電系統財產權之獨立電力調度中心（independent system operator, hereinafter ISO），
由 ISO 負責輸電系統之電力調度。19輸電業僅收取代輸電力之費用，並須確保其他 電業享有不受歧視之近用權利（non-discriminatory access）。20雖各地理區之售電業 掌握該地區配電網路，對用電戶享有獨占地位，21但輸電網路仍連結不同地區之複 數配電網路，故發電業得向複數售電業爭取交易機會，其電力交易另於電力交易 所（power exchange, hereinafter PX）進行。22
批發競爭模式下，電業違反競爭法之態樣可能包含：發電業集體操縱售電條 件之之聯合行為、發電業間違法結合行為等。23
17 HUNT,supra note 5, at 47; DE HAUTECLOCQUE,supra note 5, at 18.
18 KESSIDES,supra note 11, at 132-33.
19 HUNT, supra note 5, at 63, 212-13; OECD, STRUCTURAL SEPARATION IN REGULATED INDUSTRIES—REPORT ON IMPLEMENTING THE OECDRECOMMENDATION 13-14 (2016).
20 DE HAUTECLOCQUE,supra note 5, at 16.
21 配電網路具規模經濟性與自然獨占性，同一配電網路不宜分拆，故持有配電網路之事業得據以 獨占各該地理區售電業務，形成配電業兼營售電業之結果。然而，不同地理區之配電網路仍由長程 輸電網路彼此連結，故同一電力系統含有複數配電業乃基於不同地理區之配電網路彼此獨立之故，
而非同一配電網路經分拆之結果。
22 HARRIS, supra note 15, at184.
23 許志義、王京明、黃鈺愷，前揭註 14，頁 16-17。
【圖 3】批發競爭模式示意圖 獨立電力調度中心（輸電）
發電 發電 發電
配電 售電 配電 售電
用 電 戶