第二章 電業自由化模式與我國競爭法爭議
第二節 民間獨立發電業聯合行為案
本節將先確認現行 IPP 聯合行為爭議期間之電業結構，再客觀呈現公平會、
臺北高等行政法院、最高行政法院究聯合行為爭議所提出主要法律見解與事實發 現，以作為後續討論分析之基礎。
第一項 我國電業結構與爭議背景
民國 80 年代，台電公司發電廠發建設計畫面臨地方民意抗爭，籌設不易。經 濟部遂改以開放民間業者經營發電廠，於民國 84 年 1 月、84 年 8 月、88 年 1 月、
95 年 6 月分四階段開放民間業者申設發電廠。經電費競比、評選至最後成功商轉 者，共 9 家 IPP。依經濟部公告各階段發電廠開放方案，獲選業者須與台電公司洽 簽長期 PPA，且 IPP 於長達 25 年商轉期間僅得將生產電能躉售與台電公司，故我 國於 IPP 聯合行為爭議期間之電力產業結構乃單一買方模式，僅為常年垂直整合 壟斷模式之初步自由化轉型。
IPP 售電費率依 PPA 約定方式計算，分別為保證時段供電應支付之容量費率，
非不分時段供電皆須支付之能量費率。容量費率反映 IPP 投資發電廠之固定成本，
資本費率與固定營運與維護費率，主要構成部分為資本費率，為保障 IPP 至少得 回收投資建設發電廠之成本，PPA 尚設置買定條款，台電公司若未足額調保證時 段之約定購電量，仍應以容量費率計算未受調度保證發電量之電費，支付予 IPP；
能量費率則反映 IPP 發電變動成本，包含變動營運與維護費率、燃料成本費率與 促進電源開發協助基金費率（燃煤機組另加計空污費），主要構成部分為燃料成本 費率。
民國 92 年，台電公司平均資金借款利率由民國 84 年之 7.54%持續下降至 100 年之 1.52%，十年期中央政府公債次級市場殖利率由民國 84 年之 6.79%持續下降 至 100 年之 1.38%。市場利率大幅降低，IPP 資金成本較簽約時期明顯降低，然而 PPA 約定台電公司應支付 IPP 之容量費率仍以締約時市場利率為計算基礎，以致 台電公司向 IPP 之購電成本大幅超過台電公司同類型電機組之避免成本。
台電公司支付高額購電費率之情事引起社會高度關注，加之同時期國際燃料 費用大漲，而台電公司受政策限制，不得調漲電費產生鉅額虧損等因素，監察院 與立法院皆密切敦促台電公司與 IPP 修約調降資本費率。經濟部與台電公司因遭 監察院認定疏於與 IPP 修約調降資本費率一事，兩度遭監察院糾正，29台電公司前 董事長與前總經理更遭監察院彈劾，30甚至最高法院檢察署特別偵查組亦介入調查 能源局與台電公司相關人員是否涉及貪瀆不法情事。31
第二項 公平會處分與訴願決定
因立法院與監察院之敦促，經濟部與台電公司於民國 97 年 9 月至 101 年間數 度召集 IPP 協議修約調降資本費率，惟 IPP 皆一致拒絕調降資本費率。民國 101 年底，台電公司向公平會申訴 IPP 一致拒絕與台電公司修約調降資本費率之行為 構成聯合行為，違反《公平交易法》。同日，台電公司另向臺北地方法院起訴 IPP，
請求賠償 IPP 推遲修約而造成台電公司之損失。
公平會經調查台電公司申訴情事，基於 IPP 供應台電公司之電力具有替代性，
而臺灣本島具單一電力網，認定 IPP 共處同一產銷階段，同屬以台灣本島為地理 範圍且以「發電」為特定產品或服務之市場，該當聯合行為之主體。IPP 合組「台 灣民營發電業協進會」（下稱協進會）為業務溝通平台，透過協進會達成一致拒絕 與台電公司修約調降資本費率之共識，構成約束彼此經營活動之意思聯絡，影響 國內發電市場之供需機制，違反《公平交易法》第 14 條禁止事業為聯合行為之規 定，並處以各 IPP 罰鍰，總計新台幣 63 億 2,000 萬元。32
被處分九家 IPP 就公平會聯合行為之處分提起訴願救濟，惟行政院訴願委員 會兩次訴願決定皆維持公平會實體違法之認定，僅撤銷公平會罰鍰金額之酌定，
29 監察院，（101）院台財字第 1012230623 號公告（監察院（2012），《監察院公報》，2818 期，頁 10，台北：監察院）；監察院，（102）院台財字第 1022231341 號公告（監察院（2013），《監察院公 報》，2889 期，頁 40，台北：監察院）。
30 監察院，（101）院台業一字第 1010730848 號公告（監察院（2012），《監察院公報》，2815 期，
頁 1，台北：監察院）。
31 最高法院檢察署特別偵查組（103），最高法院檢察署新聞稿（發稿日期：103 年 3 月 21 日）。
32 公平交易委員會（102）公處字第 102035 號處分書，頁 2-3。處分決定日期：102 年 3 月 15 日。
命公平會重為適法之處分。公平會遵照訴願決定意旨，重新斟酌《公平交易法》
新法與舊法罰鍰額度、IPP 與台電公司完成換文修約之情形，重為罰鍰之酌定，總 計新台幣 60 億 5,000 萬元。33
訴願決定仍維持公平會員處分違法認定，九家 IPP 乃向臺北高等行政法院起 訴公平會，請求法院撤銷原處分與訴願決定關於聯合行為之認定與命 IPP 停止該 行為之部分。該九案件經臺北高等行政法院認定係基於同一事實上及法律上原 因，命合併辯論，分別判決。至今，全部經臺北高等行政法院終局判決，最高行 政法院發回更審，嗣經臺北高等行政法院做成第一次更審判決，目前九案件更一 審上訴案正繫屬最高行政法院。
第三項 臺北高等行政法院第一審判決
臺北高等行政法院初次審理 IPP 起訴公平會之判決時，為判斷法院於本案是 否應尊重產業法規與產業政策，而排除《公平交易法》之適用，援引民國 88 年 2 月 3 日修正後《公平交易法》第 46 條：「事業關於競爭之行為，另有其他法律規 定者，於不牴觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該其他法律之規定。」臺北高 等行政法院以《公平交易法》或其他法律優先適用與否之問題，須以相關法律就 競爭行為事務均有規定且其規範內容相衝突為前提。在此前提下，始以其他產業 法律「不牴觸公平交易法之立法意旨之範圍內」優先適用其他產業法律，而排除
《公平交易法》之適用。臺北高等行政法院認 IPP 聯合行為案仍有《公平交易法》
之適用，但非基於電業相關法律牴觸公平交易法之立法意旨，而係法院根本否認
《公平交易法》與電業相關法律內容相衝突。臺北高等行政法院以向時《電業法》
全文共 115 條，未就民營電廠間從事聯合行為或其他競爭行為設有特別規定，與 公平交易法規範並無衝突。IPP 依據《開放發電業作業要點》設立，受《電業法》
之規範，但仍不排除《公平交易法》之適用。34
33 公平交易委員會（102）公處字第 102192 號處分書，頁 17-18。處分決定日期：102 年 11 月 13 日；公平交易委員會（103）公處字第 103090 號處分書，頁 18-19。處分決定日期：103 年 07 月 10 日。
34 臺北高等行政法院 102 年度訴字第 1739 號判決事實及理由欄第陸、一段（國光）。
《公平交易法》既經臺北高等行政法院認定應適用於 IPP 聯合行為案，第一 審判決理由即聚焦聯合行為要件之判斷。就相關產品市場之界定，臺北高等行政 法院以 IPP 所生產之電能，僅能提供予台電公司，且需配合台電公司之調度，售 電費率皆為 PPA 所約定，IPP 無法自行決定或變更據以爭取與台電公司之交易機 會，進而無從藉電能供給替代性與需求替代性影響生產、商品交易或服務供需之 市場功能，IPP 無從被界定為同一發電產品市場。35
就相關地理市場之界定，台電公司跨區域調度電力，雖得以台灣本島為電力 配送範圍，但調度各發電廠供電係台電公司依「經濟調度」原則，綜合考量電力 系統安全、水資源運用、環保管控、燃料供應、機組特性、供電品質、相關負載 管理措施等因素之後，始依各電廠之邊際發電成本與 PPA 購電費率決定之，並非 由 IPP 以價格、產品差異、廣告、服務、研究與發展、技術創新等方式爭取台電 公司之電力調度。況 IPP 營業區域僅限於經中央主管機關特許之營業區域，此與 台電公司購入電力後，以其輸電、配電系統，執行輸配電業之業務、供應其電力 於臺灣全島究屬不同階段之產銷行為，臺灣本島電力仍非透過市場競爭決定供應 價格與用量，IPP 間並非處於同一發電地理市場。36
IPP 毋寧為台電公司透過 PPA 契約轉包，待替執行發電任務之衛星工廠。電 力生產、調度與交易秩序並非基於市場機制，而係悉聽命台電公司指令之公私夥 伴協力關係。37
因九家 IPP 並不構成同一發電市場，當不存在 IPP 彼此合意相互約束事業活 動，以限制彼此競爭之前提條件，自無從討論之。況參照台電公司召集 IPP 協商 會議紀錄之附件，益徵 IPP 拒絕台電公司修約提議係基於各自立場之決定。實不 應僅因原 IPP 均參與協進會，且皆不同意台電公司修約方案之行為結果，具外觀 上一致性，即認定 IPP 合意達成聯合行為。38
35 臺北高等行政法院 102 年度訴字第 1739 號判決事實及理由欄第陸、三、（二）、2 段（國光）。
36 臺北高等行政法院 102 年度訴字第 1739 號判決事實及理由欄第陸、三、（二）、3 段（國光）。
37 臺北高等行政法院 102 年度訴字第 1739 號判決事實及理由欄第陸、三、（三）段（國光）。
38 臺北高等行政法院 102 年度訴字第 1739 號判決事實及理由欄第陸、四段（國光）。
第四項 最高行政法院上訴審判決
公平會就臺北高等行政法院撤銷 IPP 聯合行為處分之判決提起上訴。最高行 政法院維持前審關於《公平交易法》第 46 條之判斷與理由，認定 IPP 聯合行為案 有《公平交易法》之適用。39
然而，就前審否定 IPP 構成同一產銷階段之市場範圍，最高行政法院則以 IPP 所提供之產品均為電力，且全數躉售與台電公司，得透過台電公司跨區域輸電、
配電系統供電予臺灣全島用電戶，不能排除 IPP 於發電階段之業務並未構成同一
配電系統供電予臺灣全島用電戶，不能排除 IPP 於發電階段之業務並未構成同一