第三章 競爭法與其他法律競合規則
第四節 審查架構
為儘可能減低主管機關或法院解釋《公平交易法》第 46 條面臨規範內容不明
107 智慧財產法院判決於 CD-R 光碟片技術授權案第一審判決理由。
108 臺北高等行政法院於 IPP 聯合行為案第一審判決理由。
109 公平會於 IPP 聯合行為案答辯理由：「本件應有公平交易法之適用：電業法並未就民營電廠間從 事聯合行為或其他競爭行為設有特別規定，與公平交易法規範並無衝突，兩者各司其規範，互不影 響，電業法之存在並不排除公平交易法之適用，故…應有公平交易法之適用。」參照臺北高等行政 法院 102 年度訴字第 1739 號等九件判決事實及理由欄第肆、一段；公平會於 CD-R 光碟片技術授 權案答辯理由：「本件專利權人固得與被授權人自由協商決定其授權金價格，惟當專利權人恃其市 場上之獨占地位，無視於市場之供需法則，而逕自單方決定授權金之價格，迫使被授權人僅得選擇 締約與否，毫無協商授權金之餘地，即構成獨占力之濫用。」參照智慧財產法院 104 年度行公訴字 第 1 號判決事實及理由欄第三、（二）、3 段。
確，而不經意遁入抽象審查觀點，本文擬以「具體審查為主，抽象審查為輔」此 一較理想審查觀點出發，整理實務與學術曾提出關於《公平交易法》第 46 條之適 用原則，予以體系化呈現，除供本文檢視《公平交易法》介入電業自由化之適法 性，或可於其他競爭法與其他法律發生競合情形，權充一種思考架構、觀點。
第一項 規範衝突類型化
《公平交易法》第 46 條關於「牴觸」之解釋，已有抽象審查與具體審查兩種 觀點。不同法律文義顯然衝突，但達成一致目標，為「不牴觸」；不同法律文義看 似無相關，亦為「不牴觸」。此種觀點分歧之解釋，不僅可能使不同詮釋者對話上 雞同鴨講，110更使解釋《公平交易法》第 46 條時，標準多變，故正本清源之道，
乃建立類型化標準，排除根本不生衝突之案型、歸納衝突輕微之案型，探求一致 解釋可能，再特定出複雜且明確對立之法規衝突，聚焦審查。基此精神，有論者 提出：二者並行型、部分重疊型、相互衝撞型等類型化觀點，界定是否存有規範 意旨「牴觸」之情形；111另有論者提出：互補關係、替代關係等類型化觀點。112本 文擬以前者為後續討論之基礎，蓋後者「互補關係」似可兼容前者「二者並行型」
與「部分重疊型」；「替代關係」則與「相互衝撞型」大體一致。
第一款 二者並行型
於二者並行型，其他法律雖針對限制競爭或不公平競爭行為予以規範，惟規 範之目的並非如《公平交易法》維護競爭秩序，而係保護其他法益，例如：國民 健康等。基於保護法益不同，在無雙重評價之疑慮下，《公平交易法》與該其他法 律得並行適用。例如：《藥事法》第七章設有關於藥物廣告之規定，《公平交易法》
第 21 條亦禁止不實廣告，於具體個案中，同一藥品宣傳行可能同時成立前開兩法
110 例如；IPP 聯合行為案，臺北高等行政法院第一審判決理由基於《公平交易法》與《電業法》「無 衝突」，優先適用《公平交易法》。顯然，法院其實並非適用《公平交易法》第 46 條，否則「無衝 突」，反而應排除《公平交易法》之適用。臺北高等行政法院之本意毋寧直接適用《公平交易法》， 但或為交代原告提出《公平交易法》第 46 條相關主張，法院仍以該條文與相關用語，形諸判決理 由。
111 黃銘傑，前揭註 51，頁 629-30。
112 陳志民、陳和全、葉志良，前揭註 66，頁 20-23。
所規範廣告行為，然因《公平交易法》著眼於公平競爭秩序之維護，《藥事法》著 眼於保護國民健康，個別法律容無法完整評價另一法律所保護法益，《公平交易法》
與《藥事法》即有並行適用之必要。113
第二款 部分重疊型
於部分重疊型，其他法律與《公平交易法》立法意旨相同，實體規範有所重 疊，而達成一致規範效果，此際，應原則不排斥該其他法律優先適用之可能性，
該其他法律於不牴觸《公平交易法》立法意旨之範圍得優先適用。惟不同法律規 範，綜規範意旨一致，理論上仍不免除對同一行為評價程度不同之情形，故除非 該其他法律旨在減免違法行為受非難程度，否則解釋《公平交易法》第 46 條時，
並應輔以一行為不二罰原則、重罰吸收輕罰原則，決定先優先適用之法律，以避 免違法評價不足。例如：《電信法》第 26 條之 1 課予第一類電信事業市場主導者 諸多限制，其規範意旨與功能近似《公平交易法》第 9 條禁止濫用獨占地位之行 為。如果電信業主管機關業依《電信法》第 62 條之 1 規定處罰業者相關違法行為，
基於一行為不二罰原則，且該其他法律所維護之法益與《公平交易法》立法意旨 一致，公平會即應援引《公平交易法》第 46 條規定，排除《公平交易法》之適用。
114
第三款 相互衝撞型
於相互衝撞型，其他法律之意旨顯然與《公平交易法》保護自由與公平競爭 秩序之目的相衝突，惟是否具適用《公平交易法》第 46 條之餘地，仍因該其他法 律是否已明文排除《公平交易法》之適用而有不同。
若其他法律明文排除《公平交易法》之適用，賦予事業於事業主管機關積極 監督下實施限制競爭行為，基於民主政治原則，立法者以特別法明確排除《公平 交易法》之規定，該其他法律即應優先適用，於此情形尚無待適用《公平交易法》
113 黃銘傑，前揭註 51，頁 629-30, 633-34。
114 同前註，頁 629, 631-33；參照廖義男，前揭註 58，頁 15-17。
第 46 條規定。例如：《金融控股公司法》第 19 條規定金融控股公司或其子公司因 財務或業務狀況顯著惡化，經事業主管機關認有緊急處理必要時，得不依《公平 交易法》為結合申報，而逕行結合行為。於此情形，相關結合行為即依《金融控 股公司法》並由金融主管機關積極履行監督職責，不適用《公平交易法》。115
若其他法律規範意旨與《公平交易法》不一致，而立法者卻未排除適用《公 平交易法》，則高度仰賴《公平交易法》第 46 條具體審查該其他法律是否牴觸《公 平交易法》立法意旨。常見是類法律領域包含：專門職業法律、特定產業法律、
中小企業法律、貿易法律等。116本文探討之電業自由化議題，即屬特定產業法律 與《公平交易法》立法意旨未盡一致，亦未排除《公平交易法》適用之情形，故 以探討特定產業法律之競合原則為焦點。
基於維護供應安全、調整產業結構、保障消費者利益等公益目的，立法者習 以制定特定產業法律，賦予政府高度管制之權限，直接型塑產業交易秩序。是類 規範散見於諸多產業如：電業、天然氣業、電信業、自來水業、石油業、鐵路運 輸業、金融業甚至農業等。特定產業專法對於競爭秩序之限制，容及於市場參進、
經營行為，甚至價格管制。117例如：台灣高鐵公司按《獎勵民間參與交通建設條 例》第 40 條規定，將票價計費機制報請交通部核定，納入高鐵興建營運合約，台 灣高鐵公司得於交通部制定基本費率向上 20%幅度內，自行決定價票。公平會基 於高鐵費率已依法授權交通部管理，故對於高鐵濫用獨占地位漲價之相關質疑，
以交通部主管高鐵相關規範為優先適用法規。118
前開例證可徵，基於特定產業法律賦予政府高度管制之權限，與相應而生之 產業結構，競爭機能備受限制，特定產業法律似不免與《公平交易法》維護自由 與公平競爭之立法意旨相牴觸。惟若考慮《公平交易法》並非以維護競爭為唯一 立法目的，而應兼顧消費者利益之維護，並以促進經濟之安定與繁榮為終極目標，
115 黃銘傑，前揭註 51，頁 630-31。
116 同前註，頁 634。
117 同前註，頁 636。
118 立法院公報處（2014），《立法院公報》，103 卷 38 期，頁 227，台北：立法院。詹麗玲（2014），
〈台灣高鐵漲價是獨占事業濫用市場力嗎？〉，《公平交易電子報》，1 期，載於：http://www.ftc.gov.tw/
upload/1030416-2-2.pdf（最後瀏覽：2018/07/08）。
則特定產業法律透過保障獨占、寡占，乃至聯合行為，119輔以政府積極管制措施，
保障供應安全、價格穩定或其他助於經濟發展之目的，不僅亦達成保護消費者利 益之目的，更屬促進經濟之安定與繁榮之終極目標。120反之，競爭政策理論上雖 促進經濟之安定與繁榮，但用於指引個別產業任務則力有未逮，或有規範邏輯矛 盾之疑慮。例如：競爭機制高度尊重事業交易自主，以及參進或退出市場之自由，
若強求競爭政策規範特定事業保證供應義務（供應安全），則理論基礎似僅剩禁止 濫用獨占地位相關規範，但諸如支持產業發展而不論盈虧之電價政策，卻絕非禁 止濫用獨占地位之理論基礎足以解釋。
是以，呼應本文關於《公平交易法》第 1 條立法意旨之探討，競爭政策與產 業政策毋寧皆屬「政策手段」。若產業政策促進經濟之安定與繁榮，則應認為不牴 觸《公平交易法》立法意旨，得以優先適用。
第四款 綜合評析
經由將規範衝突類型化，適用《公平交易法》第 46 條之案型將進一步限縮。
首先，二者並行型其實並無法律衝突，如同異種想像競合，不同法律保護不同法 益，同一不法行為應並受不同法律之評價，故二者並行型完全不須仰賴《公平交 易法》第 46 條之解釋，應直接排除於爭議範圍，《公平交易法》與其他法律得並 行適用。
其次，部分重疊型雖有抉擇適用法律之必要，惟標準相對單純，蓋不同法律 保障法益一致，但保護密度略有差別，故《公平交易法》第 46 條之功能僅須落實 一行為不二罰原則、重罰吸收輕罰原則，以保護密度較高之法律優先適用。
至若相互衝突型，類型化之目的尚非提供判斷標準，而係確立此種類型為《公
至若相互衝突型，類型化之目的尚非提供判斷標準，而係確立此種類型為《公