國立臺灣大學法律學院法律學系 碩士論文
Department of Law College of Law
National Taiwan University Master Thesis
競爭法與電業自由化
Competition Law and Its Implications for Deregulation of Electricity Industry
施硯笛 Yan-Di Shih
指導教授：黃銘傑 博士 Advisor: Ming-Jye Huang, Ph.D.
中華民國 107 年 8 月
August 2018
謝辭
回首論文撰寫過程，特別想感謝指導教授黃銘傑老師給我支持與指導。猶記 邀請老師指導論文時，老師答覆「雖然我…與你的主張，完全相反，但並不妨礙 你仍可就此撰寫論文。」當下感謝老師賦予我揮灑空間而甚受激勵之心情，至今 猶新。老師既鼎力支持我的研究興趣，更指引我開展議題之方向，諸如提示參考 書籍、值得擴充之議題、相關背景事實等，總於我思緒遇阻、靈感枯竭時，助我 梳理論點，而能持續推進研究，也使論文研究成為充滿智識激盪之有趣過程，非 常慶幸且備感榮幸身為您的指導學生。
感謝口試委員謝國廉老師與顏雅倫老師細心審閱我的論文，就論文段落結構 與論點起承關係，都惠賜我珍貴的建議並分析相應的考量重點，甚至熱心提示不 同的調整選項供我參考、學習，協助我優化本篇論文。非常感謝您們的溫暖鼓勵 與悉心指導，深感受益良多。
感謝包國祥律師與吳毓文律師對我傾囊傳授您們的辦案心得，指引我梳理複 雜的爭議事實，辨識核心爭點之所在。因為向您們學習，我才能就實務爭議建立 起較開闊的背景圖像，對於我檢索研究素材、發展議題、構思論點，皆有莫大助 益。更感謝您們持續的鼓勵與關心，賦予我信心深入研究，完成這篇論文。
感謝親愛的家人、師長與朋友，許多向你們學習的成果、你們的鼓勵或幫助 都是滋養我完成這篇論文的養分。感謝你們參與我的生活與學習，我認為自己是 幸福且幸運的人。
感謝我自己，在撰寫論文過程照顧好自己的身體與心情，也慶幸始終對於論 文主題保持研究熱忱。在碩士班最後一學期撰寫論文，寫作節奏甚為緊湊，既有 因時限迫近而睡不安眠的長夜，也有因思緒貫通而快速推進時的密集成就感，不 論如何，我感謝生命中有這段特別、難忘的學期體驗。
中文摘要
公平交易委員會以國內九家民間獨立發電廠合意拘束彼此營業行為，共同拒 絕與台電公司修改購售電契約，構成聯合行為而違反《公平交易法》。然而，於聯 合行為爭議期間，我國電力產業結構為單一買方模式，所有民間獨立發電廠唯一 售電對象僅台灣電力股份有限公司，顯難以抗衡台灣電力股份有限公司市場力 量，故以長期購售電契約約定長達 25 年交易條件，且電力交易秩序向為經濟部高 度管制下所建立，民間獨立發電廠間是否確有競爭關係、本案是否有聯合行為規 範介入必要，不無疑問。
本文以民間獨立發電廠聯合行為爭議產生問題意識，欲探討競爭法介入電業 自由化秩序之適法性問題。首先，以不同電業自由化模式對應前開聯合行為爭議 背景，呈現後續討論之事實基礎。其次，透過《公平交易法》第 46 條法律位階、
立法意旨、審查觀點之全面探討，嘗試為該條文相對抽象規範內同提出層次化之 審查架構，以為法制面討論之大前提。審查架構依序包含規範衝突類型化、審查 密度、審查基準等三道檢驗層次。
為綜合比較《公平交易法》聯合行為規範與電業自由化相關規範適用於我國 電力產業之效果。本文先分析民間獨立發電廠與台灣電力股份有限公司之交易關 係是否具備競爭關係，以確認適用聯合行為之實益與適法性。繼而，本文依所提 出《公平交易法》第 46 條審查架構全面檢視電業自由化相關規範是否牴觸《公平 交易法》立法意旨。確立保障長期購售電契約、維持電力躉售關係非競爭性乃電 業自由政策得以持續推進之基礎，此類政策手段所促進之經濟效益無法為競爭政 策取代或彌補。聯合行為規範之介入不僅無助於擴大市場規模、增加競爭者數目、
降低市場集中度、降低市場進入障礙、提升消費者利益或降低交易成本等成果，
更抑制產業自由化相關規範所達成之經濟成效。
基此，本文認為於單一買方模式之電業結構下，聯合行為規範不應介入民間 獨立發電廠與電力獨買事業之交易關係，否則將抑制自由化政策持續引進民間獨 立發電廠之成效，妨礙電業主管機關引導電業邁向下一階段自由化。
關鍵字：公平交易法、競爭法、電業、自由化、發電廠、契約、聯合行為
Abstract
The precedence of competition law over laws of industries has long been an unsettled controversy, especially when the industry is in its course of deregulation. The dispute between the Fair Trade Commission and nine independent power producers (hereinafter IPPs) further stirs up the debate. Whereas advocates for competition policy consider the opening of the market as the ground to apply the law against concerted action, the author doubts the regulator’s intense control over IPPs’ entry and their price negotiation implies any signal of competition among IPPs.
Pursuant to the Fair Trade Act (hereinafter FTA), other laws shall have precedence over the competition law when the legislative purposes of FTA are significantly honored by other laws. This thesis is therefore aimed at developing a framework to review the legitimacy of applying the law against concerted action to a deregulating electricity industry—where each and every IPP must trade with the dominating single buyer.
Firstly, This thesis infers there is no competition among IPPs under the industrial structure as a single buyer model, regardless of whether in the sense of competing under the current transaction condition or in the sense of renegotiating the power purchase agreements (hereinafter PPAs). Therefore, the law against concerted action has no ground to carry out its own merit.
Secondly, this thesis holds it is crucial to recognize terms of PPAs defining rigid bottom lines of IPPs’ long-term profit when the reform of electricity industry is undergoing the phase of single buyer model. It is evenly crucial not to mandate or expect IPPs to “compete” by accepting inferior transaction conditions proposed by their single buyer because the core mission of deregulation in the single buyer model is to keep bringing in new IPPs and investment that prepares the whole industry for further deregulated models.
By applying the framework above mentioned, this thesis concludes the law against concerted action shall not be applied to the electricity industry when the reform is undergoing the phase of single buyer model.
K
EYWORDS: Fair Trade Act, competition law, electricity industry, deregulation,
independent power producer, IPP, power purchase agreement, PPA,
concerted action
簡目
謝辭 ... i
中文摘要 ... ii
Abstract ... iii
簡目 ... iv
詳目 ... v
圖目錄 ... x
表目錄 ... x
第一章 緒論 ... 1
第一節 研究動機與目的 ... 1
第二節 研究範圍與方法 ... 2
第三節 本文架構 ... 3
第二章 電業自由化模式與我國競爭法爭議 ... 5
第一節 電業自由化模式 ... 5
第二節 民間獨立發電業聯合行為案 ... 14
第三章 競爭法與其他法律競合規則 ... 21
第一節 《公平交易法》法律位階：經濟基本法 ... 21
第二節 《公平交易法》立法意旨：促進經濟之安定與繁榮 ... 29
第三節 審查觀點 ... 34
第四節 審查架構 ... 47
第五節 小結 ... 56
第四章 我國發電業競爭性分析 ... 59
第一節 背景事實 ... 60
第二節 IPP 於非保證時段欠缺競爭關係 ... 74
第三節 IPP 於保證時段欠缺競爭關係 ... 99
第四節 小結 ... 102
第五章 競爭法介入電業自由化之適法性 ... 105
第一節 《電業法》與《公平交易法》規範衝突 ... 106
第二節 《電業法》優先性應採低密度審查 ... 107
第三節 《電業法》通過審查基準之檢驗 ... 133
第四節 小結 ... 135
第六章 結論 ... 137
第一節 我國電力產業結構與 IPP 聯合行為爭議 ... 137
第二節 競爭法與其他法律競合規則 ... 138
第三節 我國發電業欠缺競爭關係 ... 138
第四節 競爭法不應介入 IPP 修約爭議 ... 139
參考文獻 ... 141
詳目
謝辭 ... i
中文摘要 ... ii
Abstract ... iii
簡目 ... iv
詳目 ... v
圖目錄 ... x
表目錄 ... x
第一章 緒論 ... 1
第一節 研究動機與目的 ... 1
第二節 研究範圍與方法 ... 2
第三節 本文架構 ... 3
第二章 電業自由化模式與我國競爭法爭議 ... 5
第一節 電業自由化模式 ... 5
第一項 垂直整合壟斷模式（Vertically Integrated Monopoly） ... 7
第二項 單一買方模式（Single Buyer） ... 8
第三項 批發競爭模式（Wholesale Competition） ... 10
第四項 零售競爭模式（Retail Competition） ... 12
第二節 民間獨立發電業聯合行為案 ... 14
第一項 我國電業結構與爭議背景 ... 14
第二項 公平會處分與訴願決定 ... 15
第三項 臺北高等行政法院第一審判決 ... 16
第四項 最高行政法院上訴審判決 ... 18
第五項 臺北高等行政法院更一審判決 ... 18
第三章 競爭法與其他法律競合規則 ... 21
第一節 《公平交易法》法律位階：經濟基本法 ... 21
第一項 第四十六條（民國 80 年 1 月立法通過） ... 21
第二項 第四十六條（民國 88 年 1 月修正通過） ... 23
第一款 普通法 ... 24
第二款 經濟基本法 ... 26
第三款 經濟憲法 ... 27
第三項 第四十六條（民國 104 年 1 月修正通過） ... 29
第二節 《公平交易法》立法意旨：促進經濟之安定與繁榮 ... 29
第一項 綜合斟酌《公平交易法》多元目的 ... 30
第二項 經濟之安定與繁榮為「容許之例外」 ... 31
第三項 經濟之安定與繁榮為「空泛的目的」 ... 31
第四項 經濟之安定與繁榮為「終極目標」 ... 32
第三節 審查觀點 ... 34
第一項 審查觀點之類型 ... 34
第一款 抽象審查 ... 35
第二款 具體審查 ... 35
第三款 綜合評析 ... 36
第二項 公平會之審查觀點 ... 36
第一款 公法字第 10515605372 號令 ... 37
第一目 其他法律修訂過程 ... 37
第二目 相關市場競爭情形 ... 38
第三目 審查比例原則之精神 ... 38
壹 適當性 ... 38
貳 必要性 ... 39
參 衡平性 ... 39
第二款 公法字第 10515602813 號令 ... 40
第三款 綜合評析 ... 41
第三項 法院之審查觀點 ... 42
第一款 智慧財產法院 CD-R 光碟片技術授權案 ... 42
第二款 臺北高等行政法院 IPP 聯合行為案 ... 44
第三款 綜合評析 ... 46
第四節 審查架構 ... 47
第一項 規範衝突類型化 ... 48
第一款 二者並行型 ... 48
第二款 部分重疊型 ... 49
第三款 相互衝撞型 ... 49
第四款 綜合評析 ... 51
第二項 審查密度 ... 52
第一款 非經濟目的之其他法律 ... 52
第二款 經濟目的之其他法律 ... 53
第三款 將立法意旨納入考量之其他法律 ... 54
第四款 綜合評析 ... 55
第三項 審查基準 ... 56
第五節 小結 ... 56
第四章 我國發電業競爭性分析 ... 59
第一節 背景事實 ... 60
第一項 購售電契約締結背景 ... 60
第二項 PPA 修約爭議與修約過程 ... 62
第三項 電力交易實務與電業政策 ... 64
第一款 專案融資 ... 64
第二款 天然氣供應 ... 65
第三款 電源結構 ... 67
第四款 備用容量率與備轉容量率 ... 70
第一目 備用容量率與備轉容量率之定義與計算 ... 70
第二目 備用容量率與備轉容量率影響供電效率 ... 71
第三目 備用容量率與備轉容量率為電業政策目標 ... 72
第四目 既有機組無法提升備用容量率或備轉容量率 ... 73
第二節 IPP 於非保證時段欠缺競爭關係 ... 74
第一項 第一、二階段燃氣 IPP 於非保證時段欠缺競爭關係 ... 74
第一款 第一、二階段燃氣 IPP 能量費率不敷發電變動成本 ... 75
第二款 第一、二階段燃氣 PPA 費率結構失衡 ... 76
第一目 提高容量電費得降低 IPP 現金流短缺風險 ... 77
第二目 提高容量電費得降低 IPP 融資成本 ... 78
壹 提高容量費率得確保較高容量電費 ... 79
貳 提高容量費率得以減少電費隨利率或匯率浮動 79 第三目 降低容量費率將減損台電公司足額調度之誘因 ... 80
第二項 第一、二階段燃煤 IPP 於非保證時段欠缺競爭關係 ... 81
第一款 基載發電廠以長期滿載發電為原則 ... 82
第二款 我國基載電源需求高於現有基載發電容量 ... 83
第三項 第三階段燃氣 IPP 於非保證時段欠缺競爭關係 ... 84
第一款 IPP 不得任意調降售電費率，欠缺價格競爭之餘地 ... 85
第二款 天然氣採購機制限制 IPP 任意擴增發電量 ... 86
第一目 台電公司實際購電需求大於 PPA 約定購電容量因數 87 第二目 IPP 天然氣採購量須配合 PPA 購電容量因數 ... 90
第三款 修約調整售電費率與售電量屬於爭取交易機會之方式 .... 91
第四款 增加燃氣機組購電容量因數與電業政策目標相違 ... 94
第一目 妨礙備用容量率與備轉容量率之提升 ... 94
壹 增購既有機組發電容量因數不利吸引新設機組 94 貳 增設機組之競爭無涉既有機組之競爭 ... 94
第二目 增購發電容量因數將惡化基載電源短缺問題 ... 96
壹 電源結構配比為我國電業政策目標 ... 96
貳 聯合行為爭議期間之電源結構欠缺修約條件 .... 97
第五款 PPA 修約為主管機關政策干預之結果 ... 98
第三節 IPP 於保證時段欠缺競爭關係 ... 99
第一項 容量費率不構成 IPP 競爭因素 ... 100
第二項 能量費率不構成 IPP 競爭因素 ... 101
第一款 第一、二階段 IPP 不以能量費率競爭交易機會 ... 101
第二款 第三階段 IPP 不以能量費率競爭交易機會 ... 102
第四節 小結 ... 102
第五章 競爭法介入電業自由化之適法性 ... 105
第一節 《電業法》與《公平交易法》規範衝突 ... 106
第二節 《電業法》優先性應採低密度審查 ... 107
第一項 《電業法》規範功能具不可替代性 ... 107
第一款 保障長期 PPA 為自由化必要手段 ... 108
第一目 產業先行者之參進具外部效益 ... 108
第二目 保障購售電費率以引進 IPP 參進投資 ... 109
第三目 競爭政策無法取代長期 PPA 之效果 ... 110
第二款 躉售電力非競爭性為自由化必要手段 ... 111
第一目 《電業法》規範競爭行為 ... 112
第二目 經濟部慣常主導聯合行為 ... 113
第三目 IPP 無法抗衡台電公司獨買地位 ... 114
第三款 歐盟電業自由化之啟示 ... 116
第一目 法國電業自由化經驗 ... 117
壹 電業自由化前產業結構 ... 117
貳 電業自由化政策 ... 118
參 歐盟執委會調查長期 PPA ... 119
肆 法國 EDF 承諾改善方案 ... 120
伍 啟示 ... 121
第二目 波蘭電業自由化經驗 ... 122
壹 電業自由化前產業結構 ... 122
貳 電業自由化政策 ... 122
參 歐盟執委會調查長期 PPA ... 124
肆 波蘭應限期終止長期 PPA ... 125
伍 啟示 ... 126
第三目 德國電業自由化經驗 ... 126
壹 電業自由化前法制環境 ... 127
貳 電業自由化前產業結構 ... 128
參 電業自由化政策 ... 128
肆 啟示 ... 130
第二項 《電業法》將競爭法立法意旨納入考量 ... 132
第三節 《電業法》通過審查基準之檢驗 ... 133
第四節 小結 ... 135
第六章 結論 ... 137
第一節 我國電力產業結構與 IPP 聯合行為爭議 ... 137
第二節 競爭法與其他法律競合規則 ... 138
第三節 我國發電業欠缺競爭關係 ... 138 第四節 競爭法不應介入 IPP 修約爭議 ... 139 參考文獻 ... 141
圖目錄
【圖 1】垂直整合壟斷模式示意圖 ... 7
【圖 2】單一買方模式示意圖 ... 9
【圖 3】批發競爭模式示意圖 ... 11
【圖 4】零售競爭模式示意圖 ... 13
【圖 5】民國 100 年電力系統夏日負載曲線圖 ... 90
表目錄
【表 1】IPP 發電機組基本資料 ... 62【表 2】第三階段 IPP 躉售電力資料 ... 87
【表 3】第三階段 IPP 實際售電容量因數 ... 88
第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
民間獨立發電業（Independent Power Producers, hereinafter IPP）與台灣電力股 份有限公司（下稱台電公司）購售電電費率相關爭議懸宕已久，並經國內輿論與 媒體廣泛討論。台電公司初始允諾九家 IPP 高昂購電費率，且於連年虧損營業狀 態下，仍繼續向 IPP 支付顯高於自有同類機組發電成本之購電費率，不僅常以浪 費公帑之麻木形象見諸於公眾討論，更迭有圖利財團、利益輸送之議。本文作者 向留意前開議題相關發展，且一度對於台電公司疏於看照納稅人之民脂民膏甚感 憤慨與無奈。
民國 102 年，公平交易委員會（下稱公平會）完成相關調查並做成處分，認 定 IPP 以聯合行為拒絕與台電公司協議修約以降低購售電費率。嗣民國 103 年、
104 年，臺北高等行政法院與最高行政法院陸續作出第一審與上訴審相關判決，適 逢作者於法律研究所學習期間。因作者以競爭法為主要學習領域之一，故曾嘗試 以公平會處分與法院判決爭點，針對台電公司購電爭議為初步研究。
雖公平會處分與法院相關判決聚焦於 IPP 市場界定，惟透過市場界定之研究，
同步梳理案件事實，作者卻對於 IPP 與台電公司交易秩序之形成方式，萌生更多 疑惑與矛盾感。例如：公平會認定台電公司因 IPP 聯合行為，無法與 IPP 達成修約 協議，但判決理由卻可見經濟部能源局與台電公司，亦數度召集 IPP 集體協商費 率調整方案，欲促使修約合意之達成，故若 IPP 於集體協商過程同意費率調整方 案，是否為公平會所允許？是否該當聯合行為？進言之，IPP 與台電公司交易秩序 之形成究係基於 IPP 彼此競爭或基於經濟部（或由台電公司輔助）行政指導？甚 有疑惑。再如：台電公司為台灣本島電力獨買事業，相形下，涉案九家 IPP 發裝 置容量加總僅占全國約 19%，1形成 100%市場獨買者對抗 19%市場供給者之局勢，
且台電公司其他電源多數來自其自有發電機組，IPP 縱有聯合行為，台電公司果真 無力抗衡，實有疑問。
1 台灣電力股份有限公司（104），臺灣電力公司 103 年統計年報—統計圖，頁 1。
雖作者仍提出 IPP 市場界定之初步研究結論，惟市場界定乃界定競爭關係之 領域，前提為競爭關係存在，因前開疑惑與矛盾未能根除，對於研究結論仍頗感 心虛，遂動念以撰寫學位論文之精力與時間，更深入討論此一難題。
前開發想經就教於業師黃銘傑教授，幸而獲致釐清前開疑惑之根源—競爭法 適用於我國現階段電力產業之適法性問題。作者探討市場界定時所感受之矛盾，
係源於競爭法適用於我國電業交易秩序之扞格，故突破是類矛盾之道或許非向下 深掘市場界定之理論或工具，而係從較上位層次建立競爭法與產業法規競合之秩 序。尤以我國電力產業而言，確實因引進複數 IPP，而有自由化之部分特徵；卻仍 與典型自由化產業之交易秩序顯然有別，電業交易行為備受經濟部高度管理、影 響，競爭秩序之有無、競爭政策介入之基礎與程度皆有研究空間。
是以，本文將以競爭法與產業法規之競合原則為研究主軸，除釐清一般性競 合原則，更將實際適用於競爭法與我國電業自由化相關規範之競合，進而確立競 爭法介入 IPP 與台電公司修約爭議之適法性評價。
第二節 研究範圍與方法
本文研究方法將並由法律層面與事實層面出發，前者為釐清競爭法與產業法 規一般性競合規則，後者則為探究我國電力產業結構之特徵、IPP 與台電公司之電 力交易秩序，最後將匯聚此二部分研究結果，涵攝競爭法適用於我國電力產業之 適法性。
就法律層面之研究範圍，首先，《公平交易法》第 46 條規範我國競爭法與其 他法律競合之規則，因本文最終欲分析議題為我國實務案例，故探究一般性競合 規則須從此一條文出發，包含該條文法律位階、解釋方法，乃至可行之審查架構。
是以，本文研究之素材將儘可能蒐羅國內相關領域學者之著述、競爭法主管機關 之行政解釋，以及法院實務指標性判決之見解。除了我國法律之考察，因《公平 交易法》第 46 條展開後之仍有抽象構成要件，故個別要件之解釋將輔以比較法經 驗或經濟學原理，前者如：法國、波蘭、德國電業自化之法制變革與執行；後者
如：發展經濟學對於產業先行者參進產業升級之評價等。
其次，競爭法與產業法規之衝突體現於《公平交易法》與《電業法》及電業 自由化相關規範之間。《公平交易法》相關規範以涉及 IPP 與台電公司修約爭議之 聯合行為規範為討論焦點；電業自由化法規體系則為《電業法》為核心所衍生管 制法規，包含：經濟部《開放發電業作業要點》、各階段開放 IPP 方案，乃至個別 IPP 與台電公司締結購售電契約（Power Purchase Agreement, hereinafter PPA）之範 本等。本文將分析《電業法》及電業自由化相關規範於建構電力產業結構之必要 性，並檢驗聯合行為規範抑制電業自由化成效之可能。
就事實層面之研究範圍，除藉由經濟部歷來召集 IPP 與台電公司協商購售電 費率之事實，呈現經濟部電業自由化政策之特殊須求，更以經濟部與台電公司嗣 後促成 IPP 同意修約降低售電費率之手段，佐證我國電力產業交易秩序之形成係 源自競爭機制或經濟部行政指導之結果。
第三節 本文架構
經本章就本文研究源起為初步介紹，本文第二章將逐一呈現不同程度電業自 由所形成之產業結構，以確立我國 IPP 聯合行為爭議時期之電力產業結構，以及 電業交易關係之特徵。繼而，本文將依序分析公平會、臺北高等行政法院、最高 行政法院將聯合行為規範適用於前開產業結構時，所提出主要法律見解與事實發 現，併為開啟後續分析之基礎。
本文於第三章將基於《公平交易法》第 46 條之立法與修法歷程，討論《公平 交易法》於我國經濟部門法之法律位階，據以釐清該法律優先適用性之解釋方法。
因《公平交易法》第 46 條以不牴觸該法立法意旨為賦予其他法律優先適用性之條 件，故本文繼而探討《公平交易法》立法意旨之內涵，尤以同為《公平交易法》
第 1 條列舉之交易秩序、消費者利益、自由與公平競爭、促進經濟之安定與繁榮 等立法目的彼此發生衝突時，應以何者為最上位法益之相關討論。復以，《公平交 易法》第 46 條之解釋方法有見諸於法律文義者，例如前述立法意旨；亦有謂形諸
文義卻實質影響解釋結論者，例如解釋「不牴觸」之審查觀點。經探討不同審查 觀點之理論基礎與適用效果，本文以「具體審查為主，抽象審查為輔」之審查觀 點為最能落實《公平交易法》第 46 條規範意旨。基此，本文彙整實務、學術曾提 出適用《公平交易法》第 46 條之審查架構，建立規範衝突類型化、審查密度、審 查基準等三層次檢驗流程，輔助本文適用《公平交易法》第 46 條於我國自由化過 程中之電力產業。
基於第三章建立之審查架構與「具體審查為主」之審查觀點，本文第四章、
第五章將分別檢驗《公平交易法》與《電業法》適用於我國電力產業之可行性與 效果。第四章探討我國 IPP 是否具備競爭關係，確認 IPP 與台電公司修約爭議是否 有《公平交易法》適用之前提。因 PPA 收費機制按保證時段與非保證時段而異，
故本文就此二類不同時段交易機制分別檢視 IPP 是否具競爭關係；復因各階段開 放 IPP 方案適用電費計算基礎不同，或依比價競標或由台電直接公告收購費率；
又燃煤與燃氣 IPP 負載時間長短差異甚大，故本文於保證時段與非保證時段之討 論，再將 IPP 區分為第一、二階段燃煤 IPP、第一、二階段燃氣 IPP、第三階段 IPP
（皆為燃氣機組）逐一分析。
第五章透過第三章所建立審查架構，檢驗《電業法》及電業自由化相關規範 是否牴觸《公平交易法》立法意旨，經由確認規範衝突類型，再分析電業自由化 相關規範適用於我國電力產業之效果是否符合降低審查密度之條件，最後綜合比 較聯合行為相關規範與電業自由化相關規範對於各項審查基準之影響，判斷競爭 法（尤以聯合行為規範）介入我國電力產業之適法性。
最後，本文於第六章總結前開各章之分析與主要發現。
第二章 電業自由化模式與我國競爭法爭議
本章將先依序呈現不同自由化程度之電力產業結構，藉以確認我國 IPP 聯合 行為爭議時之產業結構與交易關係之特徵，再客觀呈現公平會與行政法院關於 IPP 聯合行為爭議提出主要見解，併作為後續討論之共同基礎。
第一節 電業自由化模式
產業自由化由多項個別政策共構而成，而個別政策往往必須經一段時期調整 才能產生預期效果，故自由化推動之過程與順序極為重要，錯誤之順序可能使政 策不達預期效果，甚至導致自由化失敗。2以電力產業而言，完整電力系統由發電 業、輸配電業及售電業等電業共同參與之複雜體系，電業自由化牽涉產業結構調 整之浩大工程，而非主政者憑改革魄力引進競爭政策之瞬間抉擇。
電業區分為發電業、輸電業、配電業（常見身兼售電業）等電力供應鏈上、
下游事業。發電業專事電能生產（generation），所生產電能得躉售予售電業，或自 行兼營售電業務，3將電能零售予個別用電戶（retailing）。輸電業負責發電廠至變 電所間，或變電所間長程輸電服務（transmission），再由配電業負責變電所至個別 用電戶之電力配送服務（distribution）。4電力系統於電業上下游間形成四階段產銷 關係，分別為發電業與售電業師電能批發交易階段、輸電業或配電業提供輸配電 服務之輸電階段和配電階段，以及售電業向個別用電戶售電之零售階段。因輸電 業具備自然獨占特性，規模經濟與網路經濟效應顯著，不適合分拆輸電系統、導 入競爭，故電業自由化涵蓋電力批發階段、配電階段或零售階段，因導入複數事
2 陳櫻琴（2001），〈管制革新之法律基礎與政策調適〉，劉孔中（等編），《管制革新》，頁 49、53，
台北：中研院。
3 發電業兼營售電業務者，例如：我國民國 106 年 1 月 26 日修正《電業法》已開放再生能源發電 業直接供電能予用戶。參照《電業法》第 45 條第 1 項：「發電業所生產之電能，僅得售予公用售電 業，或售予輸配電業作為輔助服務之用。再生能源發電業，不受此限。」
4 我國《電業法》以輸配電業（electricity transmission and distribution enterprise）併稱輸電業與配電 業，規範上未區別輸電業與配電業差異。然有外國電力系統因輸電網與配電網之經營分離，輸電業 與配電業擔負供電任務不同，主管機關管制事項亦不同。See Stephen Littlechild, The Creation of a Market for Retail Electricity Supply 4, 7-8 (Cambridge Working Paper in Economics No. 1035 & EPRG Working Paper No. 1017, 2010).
業彼此競爭，而促成市場機制之各項產業政策。
不同電力系統原始供應關係、電業垂直或水平結合程度差異甚鉅，電業自由 化並無通用模式或標準進程，但不同程度之自由化仍有相對先後關係。為以簡明 標準便利後續討論，本文將以同一產銷階段是否由單一電業獨占，界定不同類別 之自由化模式。
不同程度電業自由化模式概分為四類，略之：若發電、輸配電及售電皆由單 一事業經營，電力系統中各項交易皆無任何競爭者，即屬 垂直整合壟斷模式
（Vertically Integrated Monopoly；若批發階段雖有多家發電業供應電力，但只能躉 售與單一售電業，此種電力系統屬單一買方模式（Single Buyer）；若批發階段具複 數發電業與售電業參與電力交易，批發階段因買、賣雙方皆彼此競爭交易機會，
乃屬批發競爭模式（Wholesale Competition）；若零售階段具複數受電業者與用電 戶參與交易，零售階段因買、賣雙方皆彼此競爭交易機會，是為零售競爭模式（Retail Competition）。5以下探討各類自由化模式下之電業競爭關係。
5 SALLY HUNT,MAKING COMPETITION WORK IN ELECTRICITY 58 (2002); ADRIEN DE HAUTECLOCQUE, MARKET BUILDING THROUGH ANTITRUST LONG-TERM CONTRACT REGULATION IN EU ELECTRICITY MARKETS 14 (2013); Robert W. Bacon & John E. Besant-Jones, Global Electric Power Reform, Privatization and Liberalization of the Electric Power Industry in Developing Countries, 26 ANN.REV. ENERGY &ENVTL.331,337-38 (2001).
第一項 垂直整合壟斷模式（Vertically Integrated Monopoly）
垂直整合壟斷之綜合電業將發電、輸配電、售電等業務集於一身，終端消費 者之交易對象即獨占市場之供電事業。因此模式之綜合電業肩負促進經濟發展之 政策任務，且為避免綜合電業利用獨占地位獲取高額獨占利潤，綜合電業往往由 政府所經營，高度管制售電價格，並維護供電穩定、安全，較無違反競爭法之爭 議。垂直整合壟斷模式為多數電力系統自由化前之初始狀態。6
【圖 1】垂直整合壟斷模式示意圖
（虛線範圍屬同一電力事業）
6 HUNT,supra note 5, at 41.
發電
配電 售電
用 電 戶
輸電
第二項 單一買方模式（Single Buyer）
單一買方模式欠缺效率競爭，參與各交易階段之上、下游電業皆具備相當市 場力量，電力供應鏈集眾多市場失靈（market failure）7之交易關係於一體，獨占 售電業易產生濫用市場地位之傾向。8電力批售階段之賣方為寡占發電業，寡占電 業基於市場力量，傾向減少電力供給，提高售電費率；然發電業尚面臨售電業獨 買之交易關係，具獨買地位之售電業則傾向以減少購電量，迫使供應商調降售電 費率；售電業之於用電戶則為獨占廠商，本於經濟理性應減少電力供給、提高售 電費率，以創造最高營業利潤。是以，單一買方模式高度仰賴產業主管機關介入，
保護終端用電戶利益，9電力批發階段之售電費率係國家介入管制之結果。10
具備獨買地位之售電業就售電費率擁有絕對議價能力，發電業建設電廠之投 資成本面臨被「挾持」之風險。為確保發電業能回收建廠投資成本，單一買方模 式往往搭配長期 PPA，由發電業透過競標程序取得與獨買售電業締約之權利。長 期 PPA 則約定發電業固定售電費率，涵蓋建廠之固定成本、營運發電變動成本與 合理投資利潤。在合約期間，發電業無須承受獨買售電業逼迫降價售電之風險。11 雖然，長期 PPA 於建構單一買方模式發揮關鍵作用，然而於電業結構愈進一步轉 型為批發競爭模式或零售競爭模式時，卻產生封鎖市場（foreclosure）之效果，潛 在電業欲參進市場，卻因為既有電力供需已約定於既有長期 PPA，新進事業難以 尋覓交易對象，12故電力產業再度轉型時，尚有協助既有長期 PPA 過渡至新市場 秩序之浩大工程，例如本文第五章討論之波蘭電業自由化經驗。
單一買方模式屬電力系統自由化之初期階段。為使民營發電業先行穩健發 展，厚植未來轉型為批發競爭模式之競爭潛能，部分亞洲、拉定美洲與東洲國家
7 市場力量導致資源無效率配置，為市場失靈成因之一。 NICHOLAS G. MANKIW, PRINCIPLES OF MICROECONOMICS 154 (5th ed. 2008).
8 DE HAUTECLOCQUE,supra note 5, at 16.
9 LEV S.BELYAEV,ELECTRICITY MARKET REFORMS:ECONOMICS AND POLICY CHALLENGES 54 (2011).
10 Id.at56.
11 IOANNIS N. KESSIDES, REFORMING INFRASTRUCTURE—PRIVATIZATION, REGULATION; AND COMPETITION 148-49 (2004); DARRYL R.BIGGAR &MOHAMMAD R.HESAMZADEH,THE ECONOMICS OF ELECTRICITY MARKETS 79 (2014); DE HAUTECLOCQUE,supra note 5, at 16-17.
12 PETRI MÄ NTYSAARI,EUELECTRICITY TRADE LAW:THE LEGAL TOOLS OF ELECTRICITY PRODUCERS IN THE INTERNAL ELECTRICITY MARKET 485 (2015); DE HAUTECLOCQUE,supra note 5, at 36.
採行單一買方模式，作為垂直獨占電力產業轉型之初步嘗試，13我國於民國 106 年
《電業法》修正前之電力產業結構即屬單一買方模式。14然而，於單一買方模式下，
售電業與輸配電業往往由政府控制，發電業仍面臨政府操縱獨買售電業，採行不 合於商業理性行為之風險，最低程度之自由化可能仍難以落實。15故仍有部分國家 對於單一買方模式抱持保留態度，寧願略過單一買方模式，逕以轉型為批發競爭 模式為電業初步自由化之目標。16
【圖 2】單一買方模式示意圖
（虛線範圍屬同一電力事業）
13 KESSIDES,supra note 11, at 149.
14 許志義、王京明、黃鈺愷（2015），〈我國電業自由化違反競爭法行為態樣之探討〉，《公平交易 季刊》，23 卷 4 期，頁 14；許志義、王京明、郭婷瑋、洪紹平、孫承祥（2015），〈我國推動電業自 由化之最適市場運作模式研究〉，《台電工程月刊》，805 期，頁 65。
15 CHRIS HARRIS,ELECTRICITY MARKETS:PRICING,STRUCTURES AND ECONOMICS 165 (2006); James H.
Williams & Rebecca Ghanadan, Electricity Reform in Developing and Transition Countries: A Reappraisal, 31 ENERGY 815, 825 (2006).
16 Bacon & Besant-Jones, supra note 5, at331, 338.
輸電
配電 售電
發電 發電 發電
用 電 戶
第三項 批發競爭模式（Wholesale Competition）
立於複數發電業之自由化基礎上，電力系統透過分拆或引進複數售電業，並 容許大型用電戶直接向發電業購電，得進一步轉型為買、賣雙方皆有複數事業競 爭交易機會之批發競爭模式。17為確保發電業與售電業電力交易基於商業理性，排 除垂直結合之綜合電業偏厚上、下游關係企業，提供交易機會，形成垂直補貼，
發電業、輸配電業與售電業完成垂直分拆乃批發競爭模式得以運作之關鍵。
然而，輸、配電網路具規模經濟性與自然獨占性，若為創造競爭而重複建設 網路，將形成絕對資源浪費，故電業自由化政策向不分拆輸配電網路，18垂直分拆 之 途 徑 或 將 輸 電 部 門 從 綜 合 電 業 獨 立 ， 成 立 具 備 獨 立 法 人 地 位 之 輸 電 業
（transmission system operator, hereinafter TSO）；或於綜合電業內部，將輸電部門 與其他電業部門作成經營與財務上區隔，並另外成立專責電力調度，但不持有輸 電系統財產權之獨立電力調度中心（independent system operator, hereinafter ISO），
由 ISO 負責輸電系統之電力調度。19輸電業僅收取代輸電力之費用，並須確保其他 電業享有不受歧視之近用權利（non-discriminatory access）。20雖各地理區之售電業 掌握該地區配電網路，對用電戶享有獨占地位，21但輸電網路仍連結不同地區之複 數配電網路，故發電業得向複數售電業爭取交易機會，其電力交易另於電力交易 所（power exchange, hereinafter PX）進行。22
批發競爭模式下，電業違反競爭法之態樣可能包含：發電業集體操縱售電條 件之之聯合行為、發電業間違法結合行為等。23
17 HUNT,supra note 5, at 47; DE HAUTECLOCQUE,supra note 5, at 18.
18 KESSIDES,supra note 11, at 132-33.
19 HUNT, supra note 5, at 63, 212-13; OECD, STRUCTURAL SEPARATION IN REGULATED INDUSTRIES—REPORT ON IMPLEMENTING THE OECDRECOMMENDATION 13-14 (2016).
20 DE HAUTECLOCQUE,supra note 5, at 16.
21 配電網路具規模經濟性與自然獨占性，同一配電網路不宜分拆，故持有配電網路之事業得據以 獨占各該地理區售電業務，形成配電業兼營售電業之結果。然而，不同地理區之配電網路仍由長程 輸電網路彼此連結，故同一電力系統含有複數配電業乃基於不同地理區之配電網路彼此獨立之故，
而非同一配電網路經分拆之結果。
22 HARRIS, supra note 15, at184.
23 許志義、王京明、黃鈺愷，前揭註 14，頁 16-17。
【圖 3】批發競爭模式示意圖 獨立電力調度中心（輸電）
發電 發電 發電
配電 售電 配電 售電
用 電 戶
第四項 零售競爭模式（Retail Competition）
零售競爭模式較之批發競爭模式更加開放售電業彼此競爭，透過將配電網路 委由獨立配電業管理，24售電業不持有配電網路所有權，25複數售電業皆可利用不 同地理區配電網路向用電戶競爭交易機會。零售競爭模式之電業競爭機制最為健 全，更為最極致程度之電業自由化，主管機關得揚棄傳統管制手段，將交易秩序 委由市場機制與競爭政策管理。26電力零售階段自由化原則以批發階段自由化為前 提，蓋批發階段須先以複數售電業存在為前提，27但亦有逕由單一買方模式直接推 進至零售競爭模式之經驗，如本文之後章節將探討之德國電業自由化政策。
零售競爭模式下，複數售電業違反競爭法之可能態樣包含：對用電戶零售電 階段之聯合行為、電力搭售其他產品之限制交易行為、公告不實資訊之欺罔市場 行為等。28另外，因零售競爭模式係單一買方模式、批發競爭模式進化而成之產業 結構，故原本大型綜合電業垂直分拆後，若未再為水平分拆，或未有相當事業參 進競爭，則規模獨大之發電業或售電業仍可能於各水平交易階段有濫用獨占地位 之違法情形，例如本文第五章討論之法國電業自由化經驗；至於批發競爭階段已 形成之批發交易階段，發電業之間仍可能有聯合行為或違法結合等違法態樣。
24 BIGGAR &HESAMZADEH,supra note 11, at 80.
25 BELYAEV,supranote 9, at 59.
26 HUNT,supra note 5, at 54-55, 59.
27 Id. at 58.
28 許志義、王京明、黃鈺愷，前揭註 14，頁 18。
【圖 4】零售競爭模式示意圖 獨立電力調度中心（輸電）
發電 發電 發電
售電 售電
用 電 戶
獨立配電業
第二節 民間獨立發電業聯合行為案
本節將先確認現行 IPP 聯合行為爭議期間之電業結構，再客觀呈現公平會、
臺北高等行政法院、最高行政法院究聯合行為爭議所提出主要法律見解與事實發 現，以作為後續討論分析之基礎。
第一項 我國電業結構與爭議背景
民國 80 年代，台電公司發電廠發建設計畫面臨地方民意抗爭，籌設不易。經 濟部遂改以開放民間業者經營發電廠，於民國 84 年 1 月、84 年 8 月、88 年 1 月、
95 年 6 月分四階段開放民間業者申設發電廠。經電費競比、評選至最後成功商轉 者，共 9 家 IPP。依經濟部公告各階段發電廠開放方案，獲選業者須與台電公司洽 簽長期 PPA，且 IPP 於長達 25 年商轉期間僅得將生產電能躉售與台電公司，故我 國於 IPP 聯合行為爭議期間之電力產業結構乃單一買方模式，僅為常年垂直整合 壟斷模式之初步自由化轉型。
IPP 售電費率依 PPA 約定方式計算，分別為保證時段供電應支付之容量費率，
非不分時段供電皆須支付之能量費率。容量費率反映 IPP 投資發電廠之固定成本，
資本費率與固定營運與維護費率，主要構成部分為資本費率，為保障 IPP 至少得 回收投資建設發電廠之成本，PPA 尚設置買定條款，台電公司若未足額調保證時 段之約定購電量，仍應以容量費率計算未受調度保證發電量之電費，支付予 IPP；
能量費率則反映 IPP 發電變動成本，包含變動營運與維護費率、燃料成本費率與 促進電源開發協助基金費率（燃煤機組另加計空污費），主要構成部分為燃料成本 費率。
民國 92 年，台電公司平均資金借款利率由民國 84 年之 7.54%持續下降至 100 年之 1.52%，十年期中央政府公債次級市場殖利率由民國 84 年之 6.79%持續下降 至 100 年之 1.38%。市場利率大幅降低，IPP 資金成本較簽約時期明顯降低，然而 PPA 約定台電公司應支付 IPP 之容量費率仍以締約時市場利率為計算基礎，以致 台電公司向 IPP 之購電成本大幅超過台電公司同類型電機組之避免成本。
台電公司支付高額購電費率之情事引起社會高度關注，加之同時期國際燃料 費用大漲，而台電公司受政策限制，不得調漲電費產生鉅額虧損等因素，監察院 與立法院皆密切敦促台電公司與 IPP 修約調降資本費率。經濟部與台電公司因遭 監察院認定疏於與 IPP 修約調降資本費率一事，兩度遭監察院糾正，29台電公司前 董事長與前總經理更遭監察院彈劾，30甚至最高法院檢察署特別偵查組亦介入調查 能源局與台電公司相關人員是否涉及貪瀆不法情事。31
第二項 公平會處分與訴願決定
因立法院與監察院之敦促，經濟部與台電公司於民國 97 年 9 月至 101 年間數 度召集 IPP 協議修約調降資本費率，惟 IPP 皆一致拒絕調降資本費率。民國 101 年底，台電公司向公平會申訴 IPP 一致拒絕與台電公司修約調降資本費率之行為 構成聯合行為，違反《公平交易法》。同日，台電公司另向臺北地方法院起訴 IPP，
請求賠償 IPP 推遲修約而造成台電公司之損失。
公平會經調查台電公司申訴情事，基於 IPP 供應台電公司之電力具有替代性，
而臺灣本島具單一電力網，認定 IPP 共處同一產銷階段，同屬以台灣本島為地理 範圍且以「發電」為特定產品或服務之市場，該當聯合行為之主體。IPP 合組「台 灣民營發電業協進會」（下稱協進會）為業務溝通平台，透過協進會達成一致拒絕 與台電公司修約調降資本費率之共識，構成約束彼此經營活動之意思聯絡，影響 國內發電市場之供需機制，違反《公平交易法》第 14 條禁止事業為聯合行為之規 定，並處以各 IPP 罰鍰，總計新台幣 63 億 2,000 萬元。32
被處分九家 IPP 就公平會聯合行為之處分提起訴願救濟，惟行政院訴願委員 會兩次訴願決定皆維持公平會實體違法之認定，僅撤銷公平會罰鍰金額之酌定，
29 監察院，（101）院台財字第 1012230623 號公告（監察院（2012），《監察院公報》，2818 期，頁 10，台北：監察院）；監察院，（102）院台財字第 1022231341 號公告（監察院（2013），《監察院公 報》，2889 期，頁 40，台北：監察院）。
30 監察院，（101）院台業一字第 1010730848 號公告（監察院（2012），《監察院公報》，2815 期，
頁 1，台北：監察院）。
31 最高法院檢察署特別偵查組（103），最高法院檢察署新聞稿（發稿日期：103 年 3 月 21 日）。
32 公平交易委員會（102）公處字第 102035 號處分書，頁 2-3。處分決定日期：102 年 3 月 15 日。
命公平會重為適法之處分。公平會遵照訴願決定意旨，重新斟酌《公平交易法》
新法與舊法罰鍰額度、IPP 與台電公司完成換文修約之情形，重為罰鍰之酌定，總 計新台幣 60 億 5,000 萬元。33
訴願決定仍維持公平會員處分違法認定，九家 IPP 乃向臺北高等行政法院起 訴公平會，請求法院撤銷原處分與訴願決定關於聯合行為之認定與命 IPP 停止該 行為之部分。該九案件經臺北高等行政法院認定係基於同一事實上及法律上原 因，命合併辯論，分別判決。至今，全部經臺北高等行政法院終局判決，最高行 政法院發回更審，嗣經臺北高等行政法院做成第一次更審判決，目前九案件更一 審上訴案正繫屬最高行政法院。
第三項 臺北高等行政法院第一審判決
臺北高等行政法院初次審理 IPP 起訴公平會之判決時，為判斷法院於本案是 否應尊重產業法規與產業政策，而排除《公平交易法》之適用，援引民國 88 年 2 月 3 日修正後《公平交易法》第 46 條：「事業關於競爭之行為，另有其他法律規 定者，於不牴觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該其他法律之規定。」臺北高 等行政法院以《公平交易法》或其他法律優先適用與否之問題，須以相關法律就 競爭行為事務均有規定且其規範內容相衝突為前提。在此前提下，始以其他產業 法律「不牴觸公平交易法之立法意旨之範圍內」優先適用其他產業法律，而排除
《公平交易法》之適用。臺北高等行政法院認 IPP 聯合行為案仍有《公平交易法》
之適用，但非基於電業相關法律牴觸公平交易法之立法意旨，而係法院根本否認
《公平交易法》與電業相關法律內容相衝突。臺北高等行政法院以向時《電業法》
全文共 115 條，未就民營電廠間從事聯合行為或其他競爭行為設有特別規定，與 公平交易法規範並無衝突。IPP 依據《開放發電業作業要點》設立，受《電業法》
之規範，但仍不排除《公平交易法》之適用。34
33 公平交易委員會（102）公處字第 102192 號處分書，頁 17-18。處分決定日期：102 年 11 月 13 日；公平交易委員會（103）公處字第 103090 號處分書，頁 18-19。處分決定日期：103 年 07 月 10 日。
34 臺北高等行政法院 102 年度訴字第 1739 號判決事實及理由欄第陸、一段（國光）。
《公平交易法》既經臺北高等行政法院認定應適用於 IPP 聯合行為案，第一 審判決理由即聚焦聯合行為要件之判斷。就相關產品市場之界定，臺北高等行政 法院以 IPP 所生產之電能，僅能提供予台電公司，且需配合台電公司之調度，售 電費率皆為 PPA 所約定，IPP 無法自行決定或變更據以爭取與台電公司之交易機 會，進而無從藉電能供給替代性與需求替代性影響生產、商品交易或服務供需之 市場功能，IPP 無從被界定為同一發電產品市場。35
就相關地理市場之界定，台電公司跨區域調度電力，雖得以台灣本島為電力 配送範圍，但調度各發電廠供電係台電公司依「經濟調度」原則，綜合考量電力 系統安全、水資源運用、環保管控、燃料供應、機組特性、供電品質、相關負載 管理措施等因素之後，始依各電廠之邊際發電成本與 PPA 購電費率決定之，並非 由 IPP 以價格、產品差異、廣告、服務、研究與發展、技術創新等方式爭取台電 公司之電力調度。況 IPP 營業區域僅限於經中央主管機關特許之營業區域，此與 台電公司購入電力後，以其輸電、配電系統，執行輸配電業之業務、供應其電力 於臺灣全島究屬不同階段之產銷行為，臺灣本島電力仍非透過市場競爭決定供應 價格與用量，IPP 間並非處於同一發電地理市場。36
IPP 毋寧為台電公司透過 PPA 契約轉包，待替執行發電任務之衛星工廠。電 力生產、調度與交易秩序並非基於市場機制，而係悉聽命台電公司指令之公私夥 伴協力關係。37
因九家 IPP 並不構成同一發電市場，當不存在 IPP 彼此合意相互約束事業活 動，以限制彼此競爭之前提條件，自無從討論之。況參照台電公司召集 IPP 協商 會議紀錄之附件，益徵 IPP 拒絕台電公司修約提議係基於各自立場之決定。實不 應僅因原 IPP 均參與協進會，且皆不同意台電公司修約方案之行為結果，具外觀 上一致性，即認定 IPP 合意達成聯合行為。38
35 臺北高等行政法院 102 年度訴字第 1739 號判決事實及理由欄第陸、三、（二）、2 段（國光）。
36 臺北高等行政法院 102 年度訴字第 1739 號判決事實及理由欄第陸、三、（二）、3 段（國光）。
37 臺北高等行政法院 102 年度訴字第 1739 號判決事實及理由欄第陸、三、（三）段（國光）。
38 臺北高等行政法院 102 年度訴字第 1739 號判決事實及理由欄第陸、四段（國光）。
第四項 最高行政法院上訴審判決
公平會就臺北高等行政法院撤銷 IPP 聯合行為處分之判決提起上訴。最高行 政法院維持前審關於《公平交易法》第 46 條之判斷與理由，認定 IPP 聯合行為案 有《公平交易法》之適用。39
然而，就前審否定 IPP 構成同一產銷階段之市場範圍，最高行政法院則以 IPP 所提供之產品均為電力，且全數躉售與台電公司，得透過台電公司跨區域輸電、
配電系統供電予臺灣全島用電戶，不能排除 IPP 於發電階段之業務並未構成同一 產品市場與地理市場。台電公司於非保證時段運用經濟調度原則，雖須綜合考量 在不同區域購電之交易成本大小、獲取之便利性等因素，但仍以選用能量費率較 低之 IPP 作為經濟調度考量因素。故而，最高行政法院以前審判決未查明台電公 司調度不同 IPP 供電之轉換成本大小、產品價格調整時，台電公司因價格變化而 移轉購買之程度等界定發電市場之必要資訊，廢棄前審判決，發回臺北高等行政 法院更審。40
第五項 臺北高等行政法院更一審判決
最高行政法院維持 IPP 聯合營為案有《公平交易法》適用之見解，故臺北高 等行政法院為更審判決即未重新審理《公平交易法》第 46 條相關爭議，而聚焦市 場界定之爭議。
判決就市場界定之分析包含產品市場界定與地理市場界定。就產品市場之界 定，臺北高等行政法院係以 IPP 產出電力有無因價格而互相替代之可能性，分析 IPP 是否共同構成同一產品市場。因 PPA 將購售電時段區分保證時段與非保證時 段，且適用不同計價方式，臺北高等行政法院乃將 IPP 同一產品市場之有無，進 一步區分為保證時段與非保證時段，分別認定。
39 最高行政法院判決 104 年度判字第 329 號判決事實及理由欄第四、（一）段（國光）。
40 最高行政法院判決 104 年度判字第 329 號判決事實及理由欄第第六、（三）段（國光）。
保證時段（每年 3,134 小時）售電數量經 PPA 約定，並適用買定約款，台電 公司若未調度電力，仍須向 IPP 支付容量費率，故容量費率之高低對於台電公司 購電量並無影響，各 IPP 於保證時段生產之電力並未因價格不同，產生互相替代 之關係，欠缺水平競爭關係。雖公平會與台電公司主張 IPP 仍得於 PPA 履約階段 與台電公司再開協議，修改約定購電數量與購售電費率而形成競爭關係。惟公平 會原處分認定成立聯合行為之時點，並非各 IPP 競標締結 PPA 階段，而是 PPA 締 結完成後之履約階段。參照公平會出版「公平交易法逐條釋義（一）」，競爭事業 間「爭取交易機會」之時點，原則上應係指交易完成之前。IPP 與台電公司關於修 約之相關爭議已屬 PPA 之履約問題，而非交易完成前「爭取交易機會」之階段，
故不涉競爭關係。況競爭期間之認定不可能無限擴大，未來合意修改 PPA，仍不 改變當前保證時段容量費率之高低，對電力銷售量並無影響之事實。IPP 於保證時 段之售電業務並非處於同一產品市場。41
於非保證時段，台電公司經濟調度原則係綜合考量電力系統安全、水資源運 用、環保管控、燃料供應、機組特性、供電品質與相關負載管理措施等多重因素，
始決定調度對象，判決臚列諸多 IPP 未能以較低售電價格以爭取較多交易機會之 事例，顯見 IPP 與台電公司之交易機會並非單純價格競爭之結果。能量費率尚非 得為非保證時段之競爭因素，IPP 於非保證時段之售電業務並非處於同一產品市 場。42
況 IPP 聯合行為案所涉費率為容量費率，僅於保證時段計收，IPP 於非保證時 段是否構成同一市場，不影響保證時段並非同一產品市場之判斷。實則，雖保證 時段購售電費率為容量費率加計能量費率，高於非保證時段之費率（能量費率），
但 IPP 配合台電公司於非保證時段調度電力，仍面臨虧本、天然氣不足等限制。
基此，更一審判決認定台電公司不可能調度非保證時段之發電（電費低廉），代替 保證時段之發電（電費昂貴）。IPP 於非保證時段與保證時段之發電無法互相替代，
欠缺競爭關係，IPP 於非保證時段與保證時段非為同一產品市場。
41 臺北高等行政法院 104 年度訴更一字第 65 號判決事實及理由欄第陸、三段（國光）。
42 臺北高等行政法院 104 年度訴更一字第 65 號判決事實及理由欄第陸、五段（國光）。
就地理市場之界定，臺北高等行政法院基於 PPA 係購電合約，而非輸配電合 約或對用電戶之售電合約，應以履約行為地認定地理市場。因 PPA 約定以特定變 電所為 IPP 履行供電任務之責任分界點，IPP 履約行為僅止於供電至變電所，故台 電公司後續如何透過單一電力網跨區調度電力、如何對用電戶配電或售電，均業 與 PPA 約定之交易關係無涉，並非台電公司對 IPP 購電關係之市場範圍。是以，
就台電公司購電之交易階段，不同變電所接收供電之地理範圍，獨自構成一地理 市場，臺灣本島之發電交易關係並不因單一電力網而構成共同地理市場。公平會 提出「大水庫理論」43之說法應屬對電力輸配送、銷售階段之描述，但於 IPP 對台 電公司供電階段尚不能成立。
43 電力網「大水庫理論」謂臺灣本島為單一電力網，電力得跨區輸、配送，故「無法將不同 IPP 業者之電力區分使用」。
第三章 競爭法與其他法律競合規則
本文研究目的乃為提出競爭法介入我國電業自由化之適法性分析，故必須建 立相關討論之大前提—競爭法介入電業自由化之法律基礎。《公平交易法》第 46 條規範我國競爭法與其他法律之競合規則。雖討論《電業法》與電業自由化相關 規範或《公平交易法》聯合行為規範之適用優先性時，勢必面臨法規限制、產業 實況、產業政策與競爭政策等多重考量與價值衝突，但歸結於本文擬提出之適法 性分析，所有政策價值皆須通過《公平交易法》第 46 條競合規則之檢驗，其適用 優先性之判斷始具法律規範效力。是以，本章將聚焦《公平交易法》第 46 條解釋 與適用方法，依序討論該條文為《公平交易法》建立之特殊法律位階、《公平交易 法》立法意旨與「不牴觸」該立法意旨之審查觀點，最後建立適用《公平交易法》
第 46 條之審查架構，以作為本文開展後續分析之共同基礎。
第一節 《公平交易法》法律位階：經濟基本法
《公平交易法》第 46 條制定於民國 80 年 1 月 18 日該法立法之伊始，規範《公 平交易法》與其他法律競合時之適用原則，後於民國 88 年 1 月 15 日、104 年 1 月 22 日歷經兩度修正，最終確立《公平交易法》具經濟基本法地位。然而，「基本法」
尚非我國《中央法規標準法》所規範之法律類型，故本文將為《公平交易法》兼 容於形式意義經濟憲法與普通法建構而成之法律體系，且彰顯立法者以《公平交 易法》為原則性、優先性法律之特殊定位探詢理論基礎，本章第三節將進一步利 用此理論基礎論證「具體審查為主」之審查觀點最能通過合憲性解釋，也最能彰 顯《公平交易法》第 46 條規範功能。
第一項 第四十六條（民國 80 年 1 月立法通過）
民國 60 年代以降，因臺灣經濟快速方展，面臨經濟自由化與參與國際經貿組 織之需求，立法院爰於民國 80 年立法院通過《公平交易法》全文 49 條，為國內
商業環境建立自由、公平競爭之交易秩序。44然而，經濟活動包含競爭政策、經濟 政策與社會政策之多重考量，公權力常基於保障交易安全、供應安全、促進研發、
促進產業現代化等目標，而介入經濟活動，準此，經濟活動不宜完全委由競爭政 策主導，45故我國創制競爭法同時，制定《公平交易法》第 46 條之規定：「事業依 照其他法律規定之行為，不適用本法之規定。（第 1 項）公營事業、公用事業及交 通運輸事業，經行政院許可之行為，於本法公布後五年內，不適用本法之規定。（第 2 項）」確立事業依其他法律之行為不受《公平交易法》規範。該條文第 1 項立法 理由謂：「事業已有其他法律予以規範者，如電業法、銀行法、郵政法、礦業法、
臺灣省內菸酒專賣暫行條例、保險法、農業發展條例等，該等特定企業所為之營 業上行為，已為特別法所容許，且有其主管機關加以監督，自無須再由本法予以 管理，故不適用本法之規定。」由立法理由觀之，立法者似意在將《公平交易法》
概括免除適用於例示法規管制之事業，呼應經濟活動不宜完全委由競爭政策主導 之考量。
然而，前開其他法律全面優先於《公平交易法》之適用原則，招致相當批評。
誠然，不惟立法理由例示之法律，尚有《自來水法》、《鐵路法》、《公路法》、《電 信法》等眾多產業法規，規範事業特定營業行為，例如：獨占經營權、聯營、定 價，且有事業主管機關就特許事項予以監督。若排除此類經明確管制之事項、領 域，而不適用《公平交易法》，避免機關功能疊床架屋，乃至權限爭議，尚屬合理。
惟事業營業行為係出多樣，絕非個別產業法規得以規範殆盡，產業法規若未能意 識特定限制競爭行為、或根本無意管制，反而形成競爭法與產業法規之管制真空 領域。此類未受產業法規明確規範之事業行為仍應有《公平交易法》之適用，故 民國 80 年立法採取其他法律全面優先於《公平交易法》之適用原則，確有規範上 之缺漏。46
《公平交易法》立法之際，立法者為避免國內產業遭受過大衝擊，採取較保
44 汪渡村（2015），《公平交易法》，頁 10，台北：五南。
45 黃茂榮（1993），《公平交易法理論與實務》，頁 587-88，台北：植根；戴東雄、余雪明、張志銘、
許宗力、朱柏松、范建得、謝銘洋、劉孔中、蕭文生（1992），《「公平交易法第四十六條第一項之 探討」研究案》，公平交易委員會 81 年度委託研究計劃二，頁 106-09。
46 廖義男（1995），〈對行政院函送立法院審議之公平交易法草案之修正建議〉，氏著，《公平交易 法之理論與立法》，頁 255，台北：自刊。
守政策立場，限縮《公平交易法》適用範圍，尚可理解。《公平交易法》施行後，
臺灣產業歷經數年施行經驗之適應，公平會與諸多產業主管機關戮力推動產業自 由化，經濟環境已有極大變遷，原先《公平交易法》極度擴張除外範圍之適用原 則即有予以修正之必要，立法院爰於民國 88 年 1 月完成《公平交易法》第 46 條 之首度修正。47
第二項 第四十六條（民國 88 年 1 月修正通過）
民國 88 年修正通過《公平交易法》第 46 條規定：「事業關於競爭之行為，另 有其他法律規定者，於不牴觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該其他法律之規 定。」然而，理由卻謂：「一、依現行條文規定，事業雖為公平交易法所規範之禁 制行為，如其他法律明文規定且在目的事業主管機關監督之下得以為之，則排除 公平交易法之適用。為確立公平交易法為經濟基本法之立法旨意，爰規定於『不 牴觸本法立法意旨』之範圍內，始得排除適用公平交易法；二、所謂『不牴觸本 法立法意旨』，應考慮特別法與普通法之法律適用原則、其他法律之立法時間與立 法目的，以調合競爭政策與產業政策，促進整體經濟利益。」修法後《公平交易 法》之定位究應基於經濟基本法地位而具優先性，或基於普通法地位而劣後，立 法理由呈現模稜之立場。
復以，參酌立法院經濟、司法兩委員會完成二讀之修正要點，《公平交易法》
第 46 條之修正係為「擴大本法之適用並確定競爭政策優先於其他政策」48，但草 案附記提案立法委員之提案說明卻謂：「（一）當法規發生競合時，同屬競爭行為 之規範，由其他專責機構依各該特別法優先管轄，以符合特別法優於一般法之法 理。（二）公平交易法就規範競爭行為之事務，屬於一般法，至於其他基於特定目 的而訂定之法律，其中涉及競爭行為事務者，在該特別法之規範範圍內，自應屬 競爭行為事務之特別法。」49立法者之原意為擴大《公平交易法》之適用範圍，卻 僅賦予其相對劣後之一般法（普通法）地位，故如何解釋修正後《公平交易法》
47 何之邁（2002），《公平交易法實論》，頁 439-40，台北：自刊；立法院公報處（1999），《立法院 公報》，88 卷 6 期，頁 852，台北：立法院。
48 同前註，頁 856。
49 同前註，頁 898-99。
第 46 條之真意，乃至如何操作該條文之邏輯，即產生許多爭議。
參與立法程序之各方利益團體、立法委員與行政機關，各懷抱不同信念與認 知，接受同一部法律，50探詢《公平交易法》法律地位，成為一棘手難題。論者曾 嘗試以普通法、經濟基本法，乃至經濟憲法之觀點，探討該條文之定位，茲分析 相關見解要旨如後。
第一款 普通法
法律解釋始於文義，終於文義。修正後《公平交易法》第 46 條制定「於不抵 觸本法立法意旨之範圍內」之要件，法條邏輯上即區別兩種前提：「不抵觸立本法 法意旨」與「抵觸本法立法意旨」。於「不抵觸立本法法意旨」之情形，即屬法條 文義所明文規範，其他法律應優先於《公平交易法》之適用，《公平交易法》反而 明確無適用餘地。然而，於「抵觸立本法法意旨」之情形，法條文義欠缺明文規 範，論者甚委婉指明此情形應依《中央法規標準法》第 16 條關於特別法優先於普 通法之規定，探討《公平交易法》與其他法律之適用關係。51易言之，對照該條文 立法理由揭示其他法律內容涉及競爭行為事務者，應為該競爭行為事務之特別 法，結論即是：其他法律亦應優先於《公平交易法》之適用。民國 88 年修法本預 矯正原本其他法律得完全排除公平法適用之法律適用原則，突破《公平交易法》
適用範圍大受限制之困境，卻因前述「立法失誤」，導致修正後第 46 條仍幾乎無 法發揮修法預期之規範功能。52
前開解釋之結果可謂與立法者修法之目的背道而馳，固非吾人與論者所樂 見。公平會實務運作為忠於《公平交易法》規範理念，尚不得不做出與條文文義 未盡相符之解釋與處分，導致條文規範空洞化，於理卻甚難以立法失誤歸咎於公 平會。53補救之道或為由公平會善用彼時《公平交易法》第 9 條第 2 項（民國 104
50 張長樹（2005），〈公平交易法之基礎〉，賴源河（編），《公平交易法新論》，頁 21，台北：元照。
51 黃銘傑（2005），〈第四十六條：本法與其他法律競合適用之情形〉，廖義男（等著），《公平交易 法之註釋研究系列（三）：第二十五條至第四十九條》，公平交易委員會 94 年委託研究報告二，頁 613-14。
52 同前註，頁 622-24。
53 黃銘傑（2005），〈多層次傳銷規範及第四十六條規定的現在與未來〉，《律師雜誌》，80 期，頁
