第四章 我國發電業競爭性分析
第一節 背景事實
第一項 購售電契約締結背景
依《電業法》規定，電業為一般需用經營供給電能之事業，包含發電業、輸 配電業及售電業。電業主管機關於中央為經濟部，於地方為地方縣、市政府。事 業經中央主管機關授予電業權，始依法取得在一定區域內供給電能之專營權。129我 國電業權原為台電公司專有。經濟部於民國 83 年 9 月 3 日公布《開放發電業作業 要點》，將台電公司於民國 87 年將屆滿之電業權，提前開放予民間業者經營我國 發電事業。130經濟部並依《開放發電業作業要點》意旨，於民國 84 年 1 月 5 日、
民國 84 年 8 月 23 日、民國 88 年 1 月 21 日、民國 95 年 6 月 6 日陸續公布四階段 開放 IPP 之《設立發電廠申請須知》或相關設立方案，確立民間業者籌設發電廠 之法源依據與相關程序。131
第一、二階段 IPP 之設置採招標程序，由台電公司依相當燃料之發電機組（燃 煤或複循環燃氣機組）之發電成本（避免成本）設定電費計價相關參數（完工年 現值、發電機壽限、年營運費用與維護費、年發電量、能量成本等），並綜合計算
129 《電業法》第 2 條第 1 款、第 3 條、第 13 條（民國 106 年 1 月 26 日公布）；《電業法》第 2-5 條、第 18 條（民國 54 年 5 月 21 日公布）。
130 經濟部，（83）能字第 089637 號函。
131 經濟部，（84）能字第 84800015 號函（下稱第一階段《設立發電廠申請須知》）；經濟部（84）
能字第 84261912 號函（下稱第二階段《設立發電廠申請須知》）。
競標底價。132各 IPP 均獨立出具報價，將建廠成本與營運成本反映於售電價格，133 並以低於競標底價之個別購電價格得標，故購電費率亦均不同。134經開標競比，
第一階段開放之 IPP 計有麥寮、和平（燃煤基載機組）與長生、嘉惠（燃氣中載 機組）共四家 IPP；第二階段開放之 IPP 僅新桃（燃氣中載機組）一家。135
第三階段 IPP 之設置不採價格競比之招標程序，按台電公司公告相當發電機 組（第三階段僅開放複循環燃氣機組）發電成本制定購電價格，136例如：國光、
森霸、星能皆於民國 88 年申設，故一體適用台電公司當年公告之收購價格，費率 相同。137各 IPP 業者雖僅須提出土地使用計畫、財務計畫、燃料供應計畫、發電 設備計畫、環境影響評估結果等文件，通過經濟部審查具體可行性，即獲得籌設 許可，138惟為鼓勵 IPP 儘早完成設置並運轉，全國發電備用容量率 20%以內時，
新設之機組始支付容量電費與能量電費；全國發電備用容量率超過 20%後，已商 轉機組適用原購電費率，新增設之機組僅支付能量電費。139在此機制下，僅有早 期達成商轉之 IPP 可回收投資成本（容量電費），過晚商轉（設置）之 IPP 僅收取 能量電費，形同無投資效益，故實際開放之發電容量得符合經濟部欲達成備用容 量 20%之政策目標，各 IPP 亦具備誘因及早達成商轉。第三階段開放之 IPP 皆屬 燃氣中載機組，計國光、森霸、星能、星元共四家業者。140第四階段申設 IPP 之 業者中，雖有六家業者通過經濟部審核，惟競標電費皆未進入台電公司設定底價 範圍，故均未能得標。141
歷經四階段開放方案，我國最終成功達成商轉之火力 IPP 總計九家，發電機
132 台灣電力股份有限公司（105），〈為電業自由化累積經驗 IPP 商業談判化不可能為可能〉，《點亮 臺灣 70 年—經營變革》，頁 195，台北：台電。
133 行政院，（102）院臺經字第 1020009530 號函（監察院（2014），《監察院公報》，2918 期，頁 105，
台北：監察院）；經濟部（101），《台灣電力公司「購入電力」及轉投資台汽電公司專案報告》，頁 6-7。
134 中央社（03/29/2012），〈台電公司向民營電廠購電之說明〉（訊息來源：台灣電力股份有限公司）。
135 經濟部，前揭註 133，頁 4。
136 同前註，頁 7。
137 中央社，前揭註 134；曾重富（2006），《研究外購電力之管控策略以降低購電成本》（台電公司 人員出國報告），頁 26。
138 第三階段開放民間設立發電廠方案第 6 點第 2 項第 3 款第 5 目。
139 第三階段開放民間設立發電廠方案第 3 點第 2 項第 2 款、第 5 點第 1 項。
140 經濟部，前揭註 133，頁 4。
141 吳孟錡、吳進忠（2012），〈民營電廠對台電系統供電影響概述〉，《電力人》，第 13 期，頁 13。
組相關資訊如下表所示：142
91.09.06 87.08.04 長生 複循環機組 480 (#1)
480 (#2) 900 天然氣 90.10.30
89.07.24 86.07.10 嘉惠 複循環機組 670 670 天然氣 92.12.15 88.11.24
93.03.29 89.09.01 星能 複循環機組 490 480 天然氣 93.03.29 89.09.01 文書，頁 1769）；監察院，（102）院台財字第 1022231341 號公告（監察院，前揭註 29，頁 31）；
台灣電力股份有限公司，前揭註 1，頁 214；經濟部（98），《能源統計手冊》，頁 108-09；劉凱銘
（2015），《電業自由化下外購電力訂價策略之研習》（台電公司人員出國報告），頁 11。
143 監察院，（101）院台財字第 1012230623 號公告、監察院，（101）財正 0017 糾正案文（監察院，
前揭註 29，頁 1）。
144 公平交易委員會（102）公處字第 102035 號處分書，頁 8-12。
期間 PPA 購電條件是否合理，屢遭輿論質疑，145並引起立法院相關監督與監察院
第 2 次會議議事錄；監察院，（101）院台財字第 1012230623 號公告、監察院，（101）財正 0017 糾正案文（監察院，前揭註 29）；監察院，（102）院台財字第 1022231341 號公告、監察院（102）
財正 0061 糾正案文（監察院，前揭註 29）。
（102）院台財字第 1022231341 號公告（監察院，前揭註 29，頁 40）；經濟部（103），《經濟部國 營事業委員會年報：一○二年》，頁 18。
152 監察院，（102）院台財字第 1022231341 號公告（監察院，前揭註 29，頁 40-42）；森霸電力股 份有限公司（2013），101 年度股東會年報，頁 34、77、85-86；星能電力股份有限公司（2014），
102 年度股東會年報，頁 78、87。
免影響正常營運，153仍按台電公司提出方案，於民國 102 年分別與其完成修約。154
至此，雖 IPP 與台電公司陸續達成和解並修約，台電公司已實現其修約之訴 求，然而，相關訴訟爭執卻未因 PPA 完成修約而終止。首先，聯合行為所涉行政 訴訟當事人為公平會，並非台電公司，公平會就聯合行為處分並未與 IPP 達成和 解，故行政訴訟程序仍持續進行；其次，IPP 與台電公司就民國 102 年所達成和解 方案，僅約定溯及民國 101 年 12 月 1 日生效，未明文互相拋棄、免除此前一切民 事請求，故台電公司基此另提起民事訴訟，請求 IPP 賠償民國 97 年至 101 年間因 未同意修約調降費率，導致台電公司損失之購電費用。和解修約後，民事損害賠 償之訴訟爭議仍持續進行。155
第三項 電力交易實務與電業政策
除 PPA 招標制度與經濟部促使 IPP 與台電公司完成修約之手段外，發電廠之 籌設與營運，乃至全國電業之開放仍有諸多技術性、政策性考量。此等實務運作 限制或政策考量未能經由單純觀察 PPA 文義所獲悉，卻密切影響 IPP 與台電公司 交易關係。因電業涉及背景事實至為繁雜，本文將就其基礎且重要者先予說明如 下，建立開展後續討論之輪廓，例如：建設發電廠須確立之籌資條件、營運燃氣 機組面臨之天然氣供應限制、開放新設發電機組時，於購電成本外之其他重要考 量等。至若細節之事實討論，將留待 IPP 競爭性之具體分析時併予說明。
第一款 專案融資
IPP 興建發電廠之籌資方式常以專案融資（project finance）之形式。專案融資
153 台灣汽電共生股份有限公司恰同時控制或投資四家第三階段 IPP，關於台電公司修約方案，獨 立董事林清吉基於公司利益，拒絕同意；而獨立董事劉尚志則以面對修約方案與台電公司「報復手 段」之間，應「兩害相權取其輕」，接受修約方案。參照台灣汽電共生股份有限公司（2013），101 年度股東會年報，頁 5、26-27。
154 台電公司與國光、星能及森霸等 3 家 IPP 先於 102 年 1 月 28 日達成訴訟上和解，以和解筆錄代 替換文修約，嗣後再與與星元於 102 年 3 月 6 日完成換文修約。參照經濟部，前揭註 151，頁 18。
155 參照臺灣臺北地方法院民事 104 年度重訴字第 1213 號判決；臺灣臺北地方法院民事 104 年度訴 字第 3943 號判決。
有別於一般公司融資（corporate finance），各別新建工程專案缺乏歷史營運數據供
156 Karl G. Jechoutek & Ranjit Lamech, Private Power Financing—From Project Finance to Corporate Finance, PUB.POL’Y PRIVATE SECTOR (World Bank Group, District of Columbia, D.C., Note No. 56), Oct.
1995, at 1.
157 Id. at 1-2; Bruce Comer, Project Finance Teaching Note 3 (Wharton Sch. U. Pa., Teaching Note No.
FNCE 208/731, 1996).
158 Id. at 5.
159 Jechoutek & Lamech, supra note 156, at 3; Comer, supra note 157, at 4; see Stephen Peppiatt, Introduction to Power Station Project Financing, 13(1) BERKELEY J.INT’L L.46, 52 (1995); Roberto Moro Visconti, Evaluating a Project Finance SPV: Combining Operating Leverage with Debt Service, Shadow Dividends and Discounted Cash Flows, 1(1) INT’L J.ECON.,FIN.MGMT.SCI. 9, 9, 11 (2013); 行 政院，（101）院臺經字第 1010042600 號函（監察院，前揭註 147，頁 75）。
160 Scott L.Hoffman, Project Financing: Loans Based on Cash Flow and Contracts, 4 COM.LENDING
化天然氣，而台灣本島目前主要天然氣接收站僅永安及台中兩處，165儲氣槽容量 調整量（upward quantity tolerance, hereinafter UQT）、向下調整量（downward quantity tolerance, hereinafter DQT）、補足提氣量（make good/ make up）等彈性機制，171然 按業界慣例，提氣量彈性範圍為年度契約量基礎 10%，若提氣量不足仍須於其他
165 台中廠二期投資計畫尚未完工，第三天然氣接收站更尚未動工。參照台灣中油股份有限公司
（106），(L10101)天然氣事業部台中廠二期投資計畫（106 年 10 月執行情形），http://117.56.91.94/KM Public/readdocument.aspx?documentId=275554（最後瀏覽：2018/03/03）、中央社（02/01/2018），〈第 3 天然氣接收站延誤 經長：調度補缺口〉。 and Purchase Agreement Between Qatar Liquefied Gas Co. Ltd. and Pakistan State Oil Co. Ltd. §§ 1.1, 8.4.7、鄭如均（2013），《第 23 屆 PETRONAS LNG 天然氣會議報告書》（台灣中油公司人員出國報 告），頁 8。
年度補足提氣量，且禁止集中時間行使彈性提氣量之權利，172故天然氣需求量浮 動雖有調節機制，惟尚不能滿足買家大幅需求量變動。
除天然氣船運週期限制外，天然氣高昂儲備成本與公共安全風險亦限縮 IPP 調節天然氣用量之彈性。燃煤火力電廠燃料儲備須達上一年度之平均使用燃料 30 天以上法定儲備數量，173惟燃氣發電廠並無法定天然氣儲備量，蓋長期天然氣儲 備欠缺經濟上可行性。174天然氣儲氣槽本體每座造價高達 40 億新台幣，175已相當 接近部分 IPP 實收資本額，176若由 IPP 自建儲氣槽因應台電公司非保證時段不定量 之電力調度，儲氣槽建置成本將轉嫁反映於台電公司購電之資本費率。尤甚者，
天然氣以液態形式方能大量儲存，其密度、熱值因產地、儲存時間等因素而不同，
而密度或熱值差異過大之液化天然氣可能形成「分層現象」（stratification），產生 劇烈擾動與翻騰，引發燃燒或爆炸。為避免公共安全意外，液化天然氣儲存除採 進料出料管理，避免新舊天然氣長時間混合，更根本之預防措施乃提高天然氣儲
而密度或熱值差異過大之液化天然氣可能形成「分層現象」（stratification），產生 劇烈擾動與翻騰，引發燃燒或爆炸。為避免公共安全意外，液化天然氣儲存除採 進料出料管理，避免新舊天然氣長時間混合，更根本之預防措施乃提高天然氣儲