第二章 理論探討
第一節 公眾外交理論
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第二章 理論探討
本章分為四個章節，主要探討公眾外交理論、國際傳播理論、公眾外交與國 際傳播之間的互動。第一節為公眾外交理論，聚焦討論公眾外交發展脈絡、相關 定義的彙整與釐清、具體實踐內涵。第二節為國際傳播理論，主要理解國際傳播 定義和特質、理論發展、國際新聞流通形式。第三節為公眾外交與國際傳播的互 動，主要分為宣傳、媒體外交、數位外交三個部分。第四節為本章的小節。
第一節 公眾外交理論
壹、 公眾外交發展與演變
「公眾外交」主要是一國和海外民眾的官方溝通，涉及宣傳及形象塑造，其 概念最早可追溯至西元前六世紀舊約聖經時期，之後從希臘羅馬時期、拜占庭時 期，一直到文藝復興時期，各國都相當熟悉對海外民眾進行外交工作。十五世紀 的印刷術發明後，歐洲政府與外國民眾交流的規模開始擴展，其中法國是最積極 形塑良好國家形象的國家，認為外國對本國的印象和聲譽是國力的主要來源之一，
在路易十四時達至高峰（Melissen, 2005: 3）。十九世紀時，在普法戰爭之後，戰 敗的法國透過1883 建立的「法蘭西聯盟」（Alliance Francaise）行銷法語和法國 文學，以修復其在歐洲的聲望（Pells, 1997: 31）。當日本和俄羅斯於 1905 在美國 簽訂《樸資茅斯條約》，準備結束戰爭之際，日本和俄羅斯都積極在美國進行各 種活動，以期能在美國形塑對自己有利的輿論（北野充，2007：16）。
同樣的狀況也發生在第一次大戰期間，在美國尚未參戰之前，英國和德國都 積極在美國社會形塑有利自己的輿論，在美國參戰之後，美國總統威爾遜建立「公 共資訊委員會」（Committee on Public Information），開始投注資源展開宣傳工作，
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透過小冊子、電影等文宣品在海外宣揚美國正面形象（Nye, 2008: 96-97）。1933 年德國成立「國民教育與宣傳部」，對外開展有利其武力侵略的宣傳及心理戰（唐 士哲、魏玓：2014：9）。1930 年代末期，美國羅斯福總統為了對抗德國在中南美 洲的宣傳，在國務院建立「文化關係部門」（Division of Cultural Relations）積極 對拉丁美洲傳遞美國資訊和文化。在美國加入第二次世界大戰之後，羅斯福總統 於1942 年設立「戰時資訊辦公室」（Office of Wartime Information），專責對外傳 遞正確資訊，同時情報組織「戰略服務辦公室」（Office of Strategic Service）負責 散播假訊息（disinformation）。此外，「戰時資訊辦公室」甚至還與好萊塢合作，
透過電影執行對外宣傳工作。進入冷戰時期，為了對抗蘇聯的共產主義，美國於 1953 成立「美國新聞總署」（United States Information Agency），由轄下的「美國 之音」、「自由電台」（Radio Liberty）、自由歐洲電台（Radio Free Europe）等傳媒 工具負責對共產主義陣營宣傳活動，企圖影響海外民眾（Nye, 2008: 97-98），而 蘇聯則以莫斯科電台（Radio Moscow）展開還擊（龐文真譯，1996：15）。
貳、 公眾外交定義
在冷戰期間，美國塔弗茲大學（Tufts University）福萊契爾法律及外交學院
（Fletcher School of Law and Diplomacy）院長古利恩（Edmund Gullion）於 1965 年提出「公眾外交」（Public Diplomacy）一詞。在福萊契爾法律及外交學院默羅 公眾外交中心（The Edward R. Murrow Center for Public Diplomacy）的一本小冊 子中，古利恩對「公眾外交」的描述為：
公眾外交旨在處理公眾態度對外交政策形成與執行的影響，其包含傳統外交 以外的國際關係領域；各國政府對他國輿論的培養；不同國家間的私人集團
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與利益的互動；外交事務的報導及其對外交政策的影響；傳播工作者之間的 交流，如外交官與駐外特派記者的互動：跨文化交流的過程（Public Diplomacy Alumni Association, 2008）。
此一名詞提出後，隨即在美國佔有一席之地，卡爾認為有三個原因，主要和 蘇聯及美國新聞總署（United States Information Agency, USIA）有關。第一，美 國需要一個「宣傳」及「心理戰」的替代名詞，藉以區分美國和蘇聯的政策；第 二，美國新聞總署認為此一名詞能使他們具有「外交人員」的地位。第三，此一 名詞具有國家管理國際輿論的概念，隱含公眾外交機制集中化的論點，因此美國 新聞總署依此主張對美國之音（Voice of America）的持續管轄，同時也合理化吸 收原由國務院（State Department）管轄的文化教育工作（Cull , 2009: 17）。因此，
此時的「公眾外交」和「宣傳」具有相同意涵，而原本位於「傳播層次」的「宣 傳」也提升至「外交層次」。
在此基礎上，各國因應不同的研究途徑和實務應用，而對公眾外交有不一樣 的定義及詮釋。Malone 認為公眾外交是直接與外國人民的直接交流溝通，其目 的在於影響他們的想法，並最終改變他們政府的思想（Malone, 1985: 199）。美國 學者Tuch 將「公眾外交」定義為一國政府與國外公眾溝通的過程，目的為促使 國外公眾了解該國想法與理念、制度與文化，以及該國國家目標與政策（Tuch, 1990: 3）。在美國國務院國際關係辭典中，公眾外交係指政府所贊助的計畫，目 的在告知或影響其他國家的輿論，其主要的工具有出版品、電影、文化交流、廣 播及電視。美國新聞總署認為公眾外交為透過理解（understanding）、告知
（informing）及影響（influencing）海外受眾，以增進美國的國家利益（Public Diplomacy Alumni Association, 2008）。Sharp 認為「公眾外交」係指「追求與一國
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人民直接關係的過程，以促進利益並擴大所代表人民的價值觀」（Sharp, 2005:
106）。北野充主張公眾外交是藉由和國外的個人及組織建立關係、保持對話、傳 遞訊息、相互交流等形式，以達成本國對外利益、提升本國地位、改善國家形象、
深化對本國理解的活動。（北野充，2007：20-21）。從以上的定義發展可以看得出 來，公眾外交主要的行為者為政府，目標是要告知及影響他國民眾，進而維護及 增進本國國家利益，執行方式主要有資訊傳播和交流互動。
然而，國際環境的改變使得定義有些微的調整。Signitzer & Coombs 認為公 眾外交是政府、個人、團體直接或間接影響他國公眾態度和民意的方式，而其會 進一步直接影響他國政府外交決策（Signitzer & Coombs, 1992: 138）。美國南加 州大學（University of Southern California, USC）「公眾外交研究中心」（Center on Public Diplomacy, CPD）將公眾外交定義為具有「互動」及「公眾」面向的外交 活動，其不僅是全球性的，也包含許多行為者和網絡，是各國促進相互信任及豐 厚關係（productive relationships）的關鍵機制，對建立安全的全球環境至關重要。
從這兩個定義來看，公眾外交的行為者除了政府之外，還擴展至個人及團體，而 目標則是建立信任關係，進而維護及管理全球環境。
換言之，公眾外交的進行方式，可以用圖1 來說明。A 國政府可以透過公眾 外交直接影響 B 國社會的態度和行為，進而促使 B 國政府調整或改變原有的態 度，最終形成有利於A 國的外交政策，整個過程如實線所示。另一方面，A 國政 府也能藉由調整國內政策，使本國個人及公民團體等非政府行為者，間接影響B 國人民的態度和行為，進一步改變B 國政府對 A 國的外交政策，過程則如虛線 所示。
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圖 1 公眾外交概念圖
資料來源：Holsti（1983：193-194）、McDowell（2008：9-10）
至於公眾外交和傳統之間的差異，Melissen 認為公眾外交的目標為外國大眾 及更具體的非官方團體、個人和組織，而傳統外交則探討國家外交代表或其他國 際行為者之間的關係（Melissen, 2005: 5）。曾任美國新聞總署署長Edward Murrow 則指出，公眾外交和傳統外交的不同之處在於，其不僅涉及與政府的互動，也涉 及非政府個人及組織互動。美國外交官Christopher Ross 也認為，公眾外交是傳 統外交的公開面貌（public face），傳統外交試圖藉由與外國政府的私人交流，來 促進國家利益，公眾外交則是透過向包含一般大眾及菁英的非政府聽眾說明，來 支持傳統外交，因此公眾外交不僅和傳統外交共同協調，也相互併行（引自 Leonard, 2002: 1-12），這意味著大使館必須針對其處理的所有議題制定公眾外交 策略，並探索所有活動的傳播角度（Leonard, 2002: 12）。
A 國政府
影響態度和行為
影響B 國政府 有利A 國的政策
A 國社會
B 國政府
B 國社會 調整國內政策
影響態度和行為
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冷戰結束後，由於民主化浪潮、資通訊科技進步、全球市民社會興起等因素，
公眾外交型態已經有所變化，「新公眾外交」（New Public Diplomacy）於焉形成。
荷蘭國際關係學者Melissen 認為除了傳統國家之外，大小型非國家行為者、超國 家與次國家行為者也都分別推展自己的公眾外交。此外，在今日相互緊密的國際 社會，一國對內民眾傳遞的訊息同時也會觸及國外受眾，公共關係與公眾外交之 間的關係變得錯綜複雜，因此「對內互動交流」以推展外交政策及建立外部形象，
已變成公眾外交策略的一部分。最後，不如過往只將訊息單向傳給外國人及用訊 息牽制外國媒體，新公眾外交更重視與國外民眾的交流互動，內容不僅包含政治 對話、貿易投資、市民社會的關係建立，也有同盟管理、衝突預防及軍事干預
（Melissen, 2005: 12-14）。
美國公眾外交教授卡爾又在此基礎上，羅列新公眾外交與公眾外交的七項差 異。一、國家不再是唯一的國際行為者，非政府組織（NGO）逐漸展露頭角。二、
國際行為者與國際公眾溝通的機制已轉變為以全新、即時及全球性科技進行，特 別是網際網路。三、新科技模糊過往國內與國際新聞間的嚴謹界線。四、大量借 用像是地域品牌（place branding）與國家品牌（nation branding）等市場行銷概念 以及網絡傳播理論（network communication theory）來取代過往的政治宣傳。五、
討論「軟實力」（soft power）及「品牌」（branding）論述，六、重視經由國際行 為者的促進而產生的人際交流與相互啟發。七、一改過往由上而下的訊息傳遞模 式，新公眾外交以「關係建立」（relationship building）作為其主要特徵，而這樣 的關係並非行為者與海外受眾間的溝通，而是行為者希望促成海外受眾們相互之
討論「軟實力」（soft power）及「品牌」（branding）論述，六、重視經由國際行 為者的促進而產生的人際交流與相互啟發。七、一改過往由上而下的訊息傳遞模 式，新公眾外交以「關係建立」（relationship building）作為其主要特徵，而這樣 的關係並非行為者與海外受眾間的溝通，而是行為者希望促成海外受眾們相互之