第二章 理論探討
第三節 公眾外交與國際傳播的互動
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第三節 公眾外交與國際傳播的互動
在公眾外交領域中，國際傳播是公眾外交實踐中的其中一項，透過國際傳播 達到外交目的；而在國際傳播領域中，具有政治外交目的國際傳播，稱為國際政 治傳播，其中政府官方「意圖」影響外國公眾的傳播行為，則為公眾外交（李明 賢編譯，2013，211）。據此，公眾外交與國際傳播之間的互動，主要有宣傳、媒 體外交、數位外交三個面向。
壹、 宣傳
在國際傳播領域中，最早的研究即為「宣傳」研究，而在公眾外交領域中，
起先「公眾外交」名詞提出時，其實是要替代「宣傳」此一詞彙，同時要將在「傳 播層次」的宣傳，提升至「外交層級」，因此最早公眾外交可以說是和宣傳劃上 等號。
宣傳歷史可追溯至第一世界大戰。第一次世界大戰是充分利用現代化大眾傳 播作為國際政治宣傳工具的戰爭，此時期主要媒體是無線電。在大戰中，英國印 製數以百萬的海報、傳單、小冊子等，甚至雇用演員在戲院演說，拍攝影片、出 版書籍等，同時還提供新聞和廣告給報紙及通訊社，特別是路透社，成效相當顯 著。然而，德國拙劣的宣傳技巧，不僅沒有有效對抗敵軍的宣傳，反倒是幫了敵 軍宣傳的忙。
戰間期至冷戰期間，國際政治宣傳達至顛峰。自1930 年代起，各國開始成 立國際政治宣傳機關，例如1932 年英國廣播公司（BBC）開始以英語對全世界 廣播。1933 年希特勒成立「國民教育與宣傳部」，並指派戈培爾（Paul Joseph Goebbels）擔任部長，掌管納粹德國的宣傳。美國加入第二次世界大戰後，創立
「美國之音」（Voice of America, VOA），對軸心國的人民進行廣播宣傳。進入冷
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戰之後，美國建立三個可以滲透共產國家的電台：針對東歐國家的自由歐洲電台
（Radio Free Europe）、針對蘇聯的自由電台（Radio Liberty）、位於西柏林的美國 占領區廣播電台（Radio in American Sector）。而蘇聯則以莫斯科電台（Radio Moscow）反制西方國家（龐文真譯，1996：14-120）。
針對「宣傳」的定義，Frederick 認為宣傳為「系統性操縱」各種代表符號，
像是文字、手勢、標語、旗幟以及制服，以改變、掌控或去影響外國人民態度、
價值觀、信仰及行動，並將他們導入與宣傳者本身上述各項都一致的目的。其主 要包含以下四要素：強烈意圖、代表性訊息、傳播媒介、目標族群（陳建安譯，
1999：321）。Qualter 的定義則為，宣傳是個人及團體透過傳播工具形塑、控制或 改變其他團體態度的縝密嘗試（deliberate attempt），目的是在任何情況下，受影 響團體的反應是符合宣傳者的期待（Qualter, 1962: 27）。Young 則將重點放在之 後的行為，認為宣傳是縝密地計畫性及系統性使用符號，主要是透過建議和相關 的心理技巧，以改變及控制輿論、想法、價值，最終依照預定路徑改變公開動作
（Young, 1963: 19）。Snow 指出宣傳是以消息來源為基礎（source-based）、動機 為導向（cause-oriented）、充滿情感（emotion-laden）的內容，其利用大眾說服媒 體（mass persuasion media）培養群眾意識，以服務消息來源的目標（Snow, 2012:
1）。由此可以得知，宣傳主要是以「本國」為中心，系統性地且有意地操作訊息，
影響目標國民眾態度，以期達成「本國」的目標。
依照宣傳的來源及資訊的正確性，可以分成三種型式。其一，白色宣傳。有 辦法分辨出訊息的消息來源，其主要來自官方機構與著名的權威人士。其二，灰 色宣傳。訊息的消息來源無法辨識，因此其正確性較為可疑。其三，黑色宣傳。
在宣傳資訊中，不僅沒有提及資訊的消息來源，且訊息是虛假、經過捏造（陳建 安譯，1999：322）。然而，必須注意的是，依照第一節探討的公眾外交定義和概
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念界定，只有「白色宣傳」才能屬於傳統公眾外交中的「政策宣導」（advocacy）， 其他兩者並非公眾外交的範疇。
貳、 媒體外交
資通訊科技的快速發展，特別是衛星技術，不僅為涉外單位提供新的溝通 管道，也對外交產生一定的影響，因此產生「媒體外交」的概念，然目前學術 界尚未形成一致的定義，且針對大眾媒體如何影響外交決策，也尚未有共識。
針對媒體外交的定義，Cohen 認為媒體外交包含「涉及媒體的公眾外交」
所有面向，以及那些與公眾外交沒有相關的，像是政府透過媒體的訊息發送以 及利用媒體作為消息來源（Cohen, 1986: 7）。Gilboa 認為這樣的定義令人困 惑，因為其一方面將媒體外交視為公眾外交的一部分，另一方面又將媒體外交 當成「分離且獨立的現象」（separate and independent phenomenon），他將媒體外 交定義為「政策制定者在特定的情況中使用大眾媒體傳遞訊號及對國家及非國 家行為者施加壓力，藉以建立信心、促進談判、動員群眾支持以達成協議」
（Gilboa, 1998: 57-62）。
對於媒體如何影響外交決策，CNN 效應（CNN effect）可以說是最顯為人 知。CNN 效應指媒體決定國家利益，並篡奪（usurp）民選及任命官員的政策 制定（Giloba, 2008: 63），意味著媒體有能力影響且主導外交決策。Robinson 指 出現實主義者和人道主義者也都承認媒體有能力驅動政策的發展。現實主義者 不僅抨擊CNN 效應，更強調政治菁英應該拿回外交決策的主控權，而人道主 義者則不但盛讚非國家行為者在擴展政策辯論至政治權力以外的作用，也讚揚 新型的行動主義並試圖利用媒體的潛力來促進人道干預（Robinson, 1999: 302-303），因此現實主義從悲觀且消極的角度看待 CNN 效應，而人道主義者則從
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樂觀且積極的視角詮釋CNN 效應。
然而，Bennett 所提出的「索引假設」（index hypothesis）則持相反立場，
主張媒體很大程度受到政府的影響。在「索引假設」論點中，他認為媒體新聞 工作者會依照主流（mainstream）政府有關特定議題的論述，對新聞及評論中 的立場範圍進行「索引」，並依此反映在報導及評論中（Bennett, 1990: 106），
換言之，記者所寫的報導內容會與政府官員所期待的內容大致吻合，因此媒體 主要作為政府的工具。
Gilboa 彙整各方相關論述，依照角色種類、對應的活動特徵和情境特徵，
將國際媒體在外交決策過程中的角色區分為四種：控制性角色、節制性角色、
介入性角色、工具性角色。控制性角色理論主要是「CNN 效應」（CNN Effect），其認為國際電視媒體主導整個決策過程；節制性角色認為在影響外交 政策制定少數因素中，國際傳播是一個有影響力的因素，它的情境是在決策過 程，而與其關聯的概念是「即時性政策」（real-time policy）。介入性角色主要是 由知名記者在國際衝突中扮演暫時性調解角色，因此國際調停是主要情境脈 絡，而概念則是「國際政治掮客」。工具性角色則是各國領導者利用國際傳播推 進協商談判以及動員群眾支持協議，主要是在衝突解決的情況下發生的，與其 相關的概念則為「媒體外交」（media diplomacy）（Gilboa, 2002: 732-733）（參見 表7）。
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表 7 國際媒體在外交決策中的角色
角色型態 活動 情境 概念
控制性角色 取代決策者 人道軍事干預 CNN 效應 節制性角色 節制決策者 決策過程 即時政策 介入性角色 變成調停者 國際調停 國際政治掮客 工具性角色 推動談判和協議 衝突解決 媒體外交 資料來源：Gilboa（2002：733）
參、 數位外交
數位科技對全球政經社會產生無遠弗屆的影響，國際政治和外交事務也當然 無法置身事外。在數位浪潮下，外交人員不僅要開始學習如何使用數位科技，與 本國及他國外交人員和民眾進行溝通，推展外交政策及營造有利本國的國際環境，
同時也該思考如何在網路儼然成為各國權力競逐場域之際，維繫自身的硬實力
（安全、科技、經濟）及軟實力（輿論、形象），因此「數位外交」近來變得愈 發至關重要。
針對數位外交，學者有不同的詞彙描述。Bjola & Holmes 直接使用「數位外 交」（digital diplomacy）（Bjola & Holme, 2015）、Hocking, Melissen, Riordan, &
Sharp 稱之為「E 外交」（e-diplomacy）（Hocking, Melissen, Riordan, & Sharp, 2012)、
Barston 則稱為「網路外交」（cyber-diplomacy）（Barston, 2014)、Harris 用「外交 2.0」（diplomacy 2.0）（Harris, 2013）、Sandre 則以推特外交（twiplomacy）描述 (Sandre, 2012)、Wehrenfennig 使用「虛擬外交」（virtual diplomacy）（Wehrenfennig, 2012）、Hallams 則「用公眾外交 2.0」（public diplomacy2.0（Hallams, 2010）、Manor 用「公眾外交的數位化」（digitalization of public diplomacy）來形容（Manor, 2019）。
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而各國涉外單位對數位外交也有不同的名稱，美國國務院稱之為「二十一世紀治 國方略」（21st Century Statecraft）、英國外交及國協事務部使用「數位外交」一詞、
加拿大則以「開放政策」（Open Policy）來形容（Hanson, 2012）。
由於各國使用數位科技推進外交仍處在「摸著石頭過河」階段，且數位外交 相關的研究也在初期階段，因此目前對數位外交仍未有一致的操作型定義。Potter 將數位外交指涉為透過網路、行動裝置及社群媒體等數位及網絡科技，進行外交 實踐（Potter, 2012），Hanson 將數位外交定義為利用網路及新的資通訊科技，以 協助達成外交目標（Hanson, 2012：2），Lewis 認為數位外交是外交官透過數位傳 播工具的使用，在彼此之間及與公眾進行溝通（Lewis, 2014），Holmes 認為數位 外交是透過數位工具及虛擬協同（virtual collaboration）管理變動的策略，以促進 國家利益（Holmes, 2015: 15），Manor & Segev 認為數位外交指涉政府逐漸頻繁 使用社群媒體平台來達成外交目標及積極管理其形象和聲譽（Manor & Segev, 2015: 94），Manor 認為數位外交是一個「公眾外交數位化」（the digitalization of public diplomacy）的長期過程，在此一過程中，數位科技影響外交組織的規範、
價值、工作慣例、結構，以及外交官用來概念化其數位技巧的自我表述（self-narrative）及譬喻（metaphor）（Manor, 2019: 15）。依照定義的發展，我們可以發 現，數位外交的主要行為者是外交人員，手段為利用數位科技、虛擬協同，對象 可為外交人員及海外民眾，目標為達成外交目標、維持國家形象和聲譽、促進國 家利益。此外，數位科技對外交的影響是漸進式的過程，需經歷長時間的演變。
值得注意的是，無論從數位外交的詞彙以及定義，可以發現數位外交包含「傳
值得注意的是，無論從數位外交的詞彙以及定義，可以發現數位外交包含「傳