文獻檢閱

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

第五節 文獻檢閱

壹、 公眾外交相關理論

公眾外交外交（Public Diplomacy）一詞最先由古利恩（Edmund Gullion）在 1965 年提出，爾後，許多學者在此基礎上，繼續擴充公眾外交的定義，共通點為

「公眾外交」多被視為主權國家與其他國家公眾溝通的透明手段，目的為告知

（informing）及影響（influencing）海外受眾，以促進國家利益及推進其外交目 標（USC Center on Public Diplomacy）。冷戰結束後，由於民主化浪潮、資通訊科 技進步、全球市民社會興起等因素，公眾外交型態已經有所變化，「新公眾外交」

（New Public Diplomacy）於焉形成，較為強調非國家行為者、國家品牌、關係 建立。

談及公眾外交，不可避免地一定要提到「軟實力」，兩者可以說是密不可分。

美國哈佛教授奈伊（Joseph Nye）於 1990 年在《外交政策》（Foriegn Policy）發 表以「軟實力」（Soft Power）為題的文章，首度提出「軟實力」一詞，其係指透 過「吸引力」獲得自身所欲結果的能力，而一國的軟實力主要來自三種資源：國 家文化（在能對他國產生吸引力的地方產生作用）、政治價值（當國家在國內及 國外遵循這些價值時）及外交政策（當政策被認為具有合法性及道德威信時）

（Nye, 2004: 5-15）。

公眾外交是用來調配軟實力的機制，因此軟實力和公眾外交並非指涉同一 件事情。針對軟實力與公眾外交之間的差異，奈伊認為產生軟實力的資源很大程 度來自一個組織或國家在其文化中所傳遞的價值，在其內部實踐和政策所建立的 範例，以及在處理與他人關係時所採行的方式，而公眾外交則是政府用來動員這 些資源，和其他國家民眾溝通及吸引他們的工具。公眾外交試圖透過電視及電台 廣播、補貼文化商品出口、安排交流等方式，獲得人們對這些潛在的資源關注，

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

進而吸引公眾。不過，假如一國的文化、價值及政策內涵不吸引人的話，傳播這 些資源的公眾外交便無法產生軟實力，甚至有可能產生反效果（Nye, 2008: 95）。

卡爾（Nicholas J. Cull）認為奈伊提出「軟實力」一詞有助將公眾外交的討 論移至「國家安全」領域，同時也提供一個論據來主張公眾外交應被注意，然而，

缺點卻是奈伊提出一個「獲得自身想要的」機制，因為儘管一國純粹為了獲得自 己想要的結果而加入國際對話的想法具有良好的戰略意義，但是它卻沒有任何吸 引力，反而是令人反感的，成為「負面的軟實力」（negative soft power），傾聽及 樂於改變是有吸引力的，因此，自相矛盾的是，太過關注軟實力實際上會削弱行 為者的軟實力（Cull, 2009: 15）。

在公眾外交與國際傳播的互動方面，主要可分成宣傳、媒體外交、數位外交 三者。關於宣傳的定義，Qualter 認為宣傳是個人及團體透過傳播工具形塑、控 制或改變其他團體態度的縝密嘗試（deliberate attempt），目的是在任何情況下，

受影響團體的反應是符合宣傳者的期待（Qualter, 1962: 27）。Young則將重點放在 之後的行為，認為宣傳是縝密地計畫性及系統性使用符號，主要是透過建議和相 關的心理技巧，以改變及控制輿論、想法、價值，最終依照預定路徑改變公開動 作（Young, 1963: 19）。Snow則認為宣傳是以消息來源為基礎（source-based）、動 機為導向（cause-oriented）、充滿情感（emotion-laden）的內容，其利用大眾說服 媒體（mass persuasion media）培養群眾意識，以服務消息來源的目標（Snow, 2012:

1）。

在媒體外交方面，Cohen 認為媒體外交包含「涉及媒體的公眾外交」所有面 向，以及那些與公眾外交沒有相關的，像是政府透過媒體的訊息發送以及利用媒 體作為消息來源（Cohen, 1986: 7）。Gilboa 則認為這樣的定義令人困惑，因為其 一方面將媒體外交視為公眾外交的一部分，另一方面又將媒體外交當成「分離且

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

獨立的現象」（separate and independent phenomenon），他將媒體外交定義為「政 策制定者在特定的情況中使用大眾媒體傳遞訊號及對國家及非國家行為者施加 壓力，藉以建立信心、促進談判、動員群眾支持以達成協議」（Gilboa, 1998: 57-62）。

CNN 效應（CNN effect）可以說是媒體外交最著名的例子，其指的是媒體 決定國家利益，並篡奪（usurp）民選及任命官員的政策制定（Giloba, 2008: 63）， 意味著媒體有能力影響且主導外交決策。Robinson 指出現實主義者和人道主義 者也都承認媒體有能力驅動政策的發展。現實主義者不僅抨擊CNN 效應，更強 調政治菁英應該拿回外交決策的主控權，而人道主義者則不但盛讚非國家行為者 在擴展政策辯論至政治權力以外的作用，也讚揚新型的行動主義並試圖利用媒體 的潛力來促進人道干預（Robinson, 1999: 302-303），因此現實主義從悲觀且消極 的角度看待 CNN 效應，而人道主義者則從樂觀且積極的視角詮釋 CNN 效應。

然而，Bennett 所提出的「索引假設」（index hypothesis）則持相反立場，主張媒 體很大程度受到政府的影響。在「索引假設」論點中，他認為媒體新聞工作者會 依照主流（mainstream）政府有關特定議題的論述，對新聞及評論中的立場範圍 進行「索引」，並依此反映在報導及評論中（Bennett, 1990: 106），換言之，記者 所寫的報導內容會與政府官員所期待的內容大致吻合，因此媒體主要作為政府的 工具。

除了探討媒體和政府之間的關係，還需討論民意。在傳播學界討論相當多的 框架等媒體效果理論，儘管這些已經被應用至外交政策和國際關係相關議題，但 很少研究將媒體效果理論和公眾外交進行整合。

至於數位外交，目前國際關係學界和實務界對於「數位外交」有各種不同 的理解與詮釋方式（Sotiriu, 2015: 35-41），有的泛指整個網路世界，有的則聚焦

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

社群媒體。美國可以說是全世界最先利用社群媒體進行公眾外交的國家，美國前 總統歐巴馬在在他上任的第一個月便決定要用各種社群媒體進行公眾外交（Dale, 2009: 4），自此政府如何使用社群媒體則成為學術界研究焦點，但是對於社群媒 體如何影響政府治理及外交的相關研究則是相當有限，目前相關的研究只是粗淺 地探討數位外交的意義以及進行的方式，缺乏可靠的概念框架評估社群媒體對公 眾外交的效用，也就是說人們對社群媒體如何幫助外交官向外國民眾清楚表達且 傳播有效訊息，以及如何保持受眾參與度的了解甚少（Bjola & Jiang, 2015: 7），

且關於社群媒體可以且應該在公眾外交所扮演的角色，以及如何運用它來履行這 個角色則尚未建立（Yemen, 2012: 5-8）。因此，目前公眾外交與社群媒體尚未形 成完整的理論體系，主要偏重在實證及個案研究。

Dale 在美國政府使用新媒體的研究中發現，量化和分析美國政府使用新媒 體的效用和影響的數據相當有限，也主張如果沒有國家傳播戰略，也沒有衡量各 種傳播平台影響的能力，新媒體在公眾外交和戰略傳播的效力將受到限制（Dale, 2009: 2）。Zhong & Lu 對美國駐中國大陸大使館的部落格及微博進行研究，發現 公眾外交不再只是為了促進國家利益，在全球化的背景下，與全球公眾有關的共 同價值和利益才是真正重要的（Zhong & Lu, 2013: 547）。Bjola & Jiang 依照「議 題設定」（agenda setting）、「存在擴展」（presence expansion）、「對話創造」

（conversation generating）三個面向，衡量歐盟、美國、日本大使館在中國大陸 使用社群媒體的成效，發現儘管社群媒體確實能夠有效傳遞訊息，但其仍不能取 代完善的策略規劃、關係建立、危機處理、公認的專業外交行為標誌（the well-established marks of professional diplomatic conduct）。此外，雙邊關係會影響社群 媒體被用於外交目的的方式，關係越疏遠的兩者，數位外交策略越謹慎，訊息越 不具有爭議性（Bjola & Jiang, 2015: 27）。Lee 藉由研究韓國境內八個國家大使館

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

的臉書頁面，發現許多國家仍然執行單向訊息為主的公眾外交，而關係越緊密的 兩者，數位外交越活躍且參與度高，相反地，經濟和社會關係較疏離的兩個國家，

數位外交的參與度較低（Lee, 2017: 91-92）。

貳、 日本公眾外交相關探討

日本公眾外交討論面向主要觸及四個面向：文化、媒體、形象、價值議題。

對於文化，多數學者持負面立場來看待公眾外交。中村登志哉認為，以流行文化 為主軸的新日本公眾外交計劃不足以或不適合完全發揮日本軟實力的潛力，特別 是假如政府官員認為海外對日本流行文化的熱情能夠壓倒國家過去的侵略記憶，

因此，日本仍須解決限制其軟實力的歷史殘餘問題，對中國大陸及韓國尤其如此，

因為這些歷史議題會被這些國家有效利用，作為限制日本軟實力的「外交牌」

（Nakamura, 2013: 17）。此外，渡邊靖則認為「酷日本」確實能引起海外年輕人 對日本語言及歷史的興趣，但無法造成對日本的信賴，因此對「酷日本」的興趣 和對日本的信賴並沒有直接相關，而且含糊不清的「信賴」並非標準，當與具體 政策目標相關時，更反映出政策目標的模糊，而對於該將原本已經很少的資源投 入哪些國家的哪些地區（的年輕人），也不是很清楚（渡邊靖，2011：88-89）。

在媒體方面，Snow 認為 NHK 的資金來自人民，財源相當充足，但對於自己 在公眾外交中的機構角色，似乎不大理解，使得其公眾外交影響力並不顯著。當 全球媒體以大篇幅報導質疑監督 NHK 營運的董事會的領導技能時，NHK 的品 牌及公眾外交使命因而受到損害。此外，NHK 的消息來源多侷限在政府官員，

為了達到公眾外交成效，應當擴大消息來源，報導更多在地草根故事以及代表日 本人民的聲音（Snow, 2014）。在國家形象方面，金子將史認為雖然日本商品評價 相當高，流行文化在海外也非常受歡迎，在國際輿論調查方面，除了中國大陸與