冷戰時期日本公眾外交目標與策略

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第三章 當代日本公眾外交發展

首先，本章將當代日本公眾外交發展分成兩個時期：冷戰時期及後冷戰時期。

其次，再以十年為一個單位，分別闡述日本當時所面對的國際背景，以及在此一 國際背景下，日本依據自己的國家利益所擬定的戰略目標、制度調整、實施策略。

最後，進一步整理與說明當代日本公眾外交的執行機制與主要行為者。因此，本 章共分成三節，第一節為冷戰時期日本公眾外交目標與策略，第二節為後冷戰時 期日本公眾外交目標與策略，第三節為當代日本公眾外交執行體制，第四節為小 結。

第一節 冷戰時期日本公眾外交目標與策略

壹、 第二次大戰結束後至 1950 年代：恢復主權及建設和平文化國家 日本在第二次世界大戰中戰敗，並向以美國為首的同盟國無條件投降後，受 到美國軍事佔領而失去主權，加上二戰時期的侵略行為使日本軍國主義形象深植 國際社會，因此日本首要目標是要恢復主權及建設和平國家的形象。首先，日本 於1951 年簽訂《舊金山條約》之前，正式成為聯合國教科文組織（United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization）會員國，為恢復主權奠定基礎。

其次，日本政府以建設一個和平、民主的「文化國家」為口號，以期改善戰時形 象及重建日本在國際社會中的信譽。

在美國軍事佔領時期，內閣情報局於1945 年 12 月被廢除，而外務省於 1946 年將原來的「涉外課」及「報導課」整合，成立「情報部」，負責訊息傳遞、新 聞報導、國際文化交流等相關事務，但因為受到美軍佔領，相關的活動受到限制。

而在日本主權恢復之後，日本政府於1951 年 12 月頒布《外務省設置法》，將「情

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報部」升格為「情報文化局」，並於局內設立四個單位，分別為負責對內傳播（第 一課）、對外傳播（第二課）、個別文化協定及文化交流（第三課）、聯合國教科 文組織及多國間文化協定（第四課）。此外，曾經因為GHQ 的命令而中止的 NHK 國際廣播也於隔年2 月以「日本廣播電台」（Radio Japan）重新開播。

此時期的對外傳播主要是透過各種宣傳小冊子、宣傳電影、幻燈片、照片等，

提供日本社會、文化、歷史等關於日本的基本訊息，但是針對個別政策積極尋求 理解的宣傳並未相當顯著。在國際文化交流方面，由於日本剛恢復主權，因此尚 未有足夠的能力開展文化交流工作，除了達成簽訂文化協定等條件外，外務省僅 限於捐贈書籍、派遣及邀請文化人士、接受公費留學生、在海外使領館介紹日本 文化等工作。（金子將史，2007：187-188）。而日本的國際文化交流活動主要聚焦 在花道及茶道等傳統文化，因為其能向世界傳遞「寧靜」及「熱愛和平」的天性，

至於和軍國主義有關的武士道精神及封建傳統等文化則不被提倡。此外，由於日 本於二戰時期在亞洲地區推廣日語，使得多數人仍覺得日語推廣和帝國主義野心 有直接相關，因此海外日語推廣也盡量避免（Ogoura, 2012: 25）。

貳、 1960 年代：確立經濟大國及提升國際地位

進入1960 年代，日本因為《日美安保條約》引發戰後最大規模的社會運動，

和美國之間的關係產生裂痕，為了改善受損的日美關係及擴大兩國之間的合作交 流，1962 年在日本和美國政府的支持下，兩國知識份子成立「日美文化教育交流 聯合會議」（The United States - Japan Conference on Cultural and Educational Interchange, CULCON），提供兩國討論文化教育交流擴大的平台（金子將史，2007：

189）。

1960 年池田勇人內閣提出「國民所得倍增計畫」後，日本經濟快速成長，並

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於1968 年超越西德成為世界第二大經濟體，正式成為經濟大國，因此日本的目 標是以經濟實力為基礎，致力提升國際地位。首先，日本分別於1964 年及 1970 年舉辦東京奧運及大阪世界博覽會，向世界展現強勁的經濟和先進的科技。其次，

日本政府原本因為短缺的外匯存底，禁止日本人的海外旅遊禁令，也於1964 年 全面解除，日本與國際間的人員交流逐漸擴大。最後，日本政府開始完善文化交 流相關體制。由於日本政府在戰爭期間以國家的力量掌控文化發展，因此相當猶 豫在文化交流方面扮演積極的角色，直到1968 年日本成立文化廳，日本政府才 逐漸地從過去的創傷中恢復（Ogawa, 2009: 274）。而在涉外單外方面，外務省於 1958 年在「情報文化局」成立「文化課」，又於 1964 年將「文化課」發展為「文 化事業部」，建立了強化對外介紹日本文化、推動政府交流、協調及支持民間交 流的體制，但是要直到1970 年代，日本政府才正式推進國際文化交流（金子將 史，2007：189）。

參、 1970 年代：增進日美相互理解及緩和國際反日情緒

1970 年代初期，在日本紡織品出口管制問題及貿易失衡等經濟議題，日本 與美國之間的關係日益對立，以及兩次「尼克森衝擊」¹突顯日美之間缺乏相互 理解的問題。此外，日本卓越的經濟表現也引起各國越來越關注日本，但各種誤 解和反感也隨之而來，不僅有日本對外活動偏重追求經濟利益的批判，甚至出現 擔心日本軍國主義死灰復燃的聲音，因此增進日美之間相互理解、向海外傳遞日 本志在成為「和平國家」、「文化國家」的形象成為日本外交首要任務。

為了因應此一變化，在外務大臣福田鳩夫帶領下，外務省於1972 年 3 月向

1 尼克森衝擊指的是美國總統尼克森對美國外交及經濟政策的重大調整。第一次尼克森衝擊為尼 克森總統於1971 年宣布停止美元與黃金的兌換，美國正式取消金本位制度。第二次尼克森衝擊 為尼克森總統於1972 年在未事先告知日本的情況下，突然地訪問中國大陸。

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國會提出「國際交流基金會」法案，1972 年 5 月《國際交流基金法》正式通過，

同年10 月，國際交流基金會獲得政府出資（第一年度 50 億日圓）及 6 億日圓的 政府補助預算而正式成立，成為日本執行國際文化交流的機構，當代日本公眾外 交政策框架於焉成形。

原本國際交流基金會是為了增進日美之間的相互理解而設立，但由於 1974 年田中角榮首相訪問東南亞時，泰國與印尼發生大規模的反日示威運動，對日本 在當地進行經濟擴張表達強烈不滿，因此日本開始將東南亞視為另一個公眾外交 重點區域。為了改善與東南亞之間的經濟關係與促進對日本的理解，日本總理府

（內閣府前身）於1974 年開始「東南亞青年之船」（Ship for Southeast Asian and Japanese Youth Program, SSEAYP）活動。此外，日本於 1978 年 12 月及 1979 年 8 月，兩度向以促進區域內文化交流為目的的「東協文化基金」提供 50 億日圓，

協助東協國家古蹟保存，而日本對東協國家獎學金制度也於1980 年正式建立。

在對外傳播方面，1971 年除了常規的一般宣傳外，還對美國進行「對外特別 傳播」（相當於現在的「政策宣傳」），主要透過研討會、座談會、演講、視察經 濟合作項目、電視短片播映、在知名報章雜誌投書、製作發放不同主題的宣傳資 料、邀請地方主事者等方式，向海外有影響力人士及有識之士，介紹日本政治、

經濟、文化、社會、傳統等日本國情，以期在短期之內促進美國與日本的相互理 解。為了因應日歐貿易失衡、石油危機、東南亞的反日情緒，日本政府也將「對 外特別傳播」活動擴展至西歐、中東及亞洲。此外，日本政府於1974 年創立英 文期刊《日本・回聲》（Japan Echo），並透過駐外使領館發行，將日本知識份子 對於國內外各種議題的理解，介紹給海外的知識份子。另外，由「日本新聞協會」

及經團聯共同出資，於1976 年成立「外國記者中心」（Foreign Press Center），為 外國記者提供資料、國內視察、採訪協調等服務（金子將史，2007：189-193）。

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肆、 1980 年代：朝向政治大國

1980 年代日本總體經濟情勢達至高峰，相較之下，美國財政赤字卻不斷攀 升。在此消彼長的情況下，國際間（特別是美國）開始要求日本做出與經濟實力 相應貢獻（金子將史，2014：201），因此日本外交開始朝向建立能夠發揮國際主 導作用的「政治大國」，期望日本以經濟為中心的國際責任擴展至國際政治層面，

做出與日本國情與國力相應的貢獻（外務省，1983）。

為了因應此一情況，外務省於1984 年 7 月廢除「情報文化局」，設立「文化 交流部」，期能強化國際文化交流。由於此時期全球日語學習人數越來越多，因 此國際交流基金會將支援海外日語教育列為政策重點，不僅於1980 年和中國大 陸共同在北京語言學校設立「日語研修中心」（日本稱之為「大平學校」），開始 對中國大陸日語老師的教學方法進行再培訓，也於1984 年舉辦第一屆日語能力 檢定。此外，外務省、總務省、文部科學省及地方政府於 1987 年共同實施 JET 計畫（The Japan Exchange and Teaching Programme），招聘外國青年，讓他們在 國中及高中提供外語學習指導，或是在地方政府的國際交流部門工作。由於此計 畫在促進地方的國際化及國際交流、厚實外語教育、培育知日階層取得一定成效，

因此廣受國際好評。

在「國際化」的口號下，地方政府、企業及非政府組織等，也都積極開展國 際交流活動，特別是地方政府不僅設立負責國際交流的部門，也對國際姐妹市提 供協助及增加地方的國際交流活動。自治省（總務省的前身）也積極推動地方的 國際化，例如在1986 年提出「國際交流計畫構想」、1988 年成立「自治體國際化 協會」（Council of Local Authorities for International Relations, CLAIR）、1989 年提 出「地方國際交流促進大綱制定方針」等，而外務省和國際交流基金會也設立關 於地方政府國際交流的諮詢窗口。為了鼓勵民間的國際交流，日本自 1988 年 4

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月起開始實施的「國際交流減稅」政策，針對以國際交流為目的的公益法人、捐

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