再生能源與永續發展

再 生 能 源 亦 具 備 永 續 面 向 之 國 際 共 識 ， 此 共 識 主 要 來 自 「 永 續 發 展 」

（Sustainable Development）。永續發展可謂 20 世紀後期人類對於發展及生活模式 之反思與展望，其分別透過環境保護、經濟發展及社會發展三支柱作為主要架構，

希冀人類得以在保護生態環境、維持經濟成長以及消除貧窮、分配正義等社會發 展中取得平衡。永續發展亦可謂對於整體人類發展至今的「結構性改變」（structural change）¹⁰³，由於永續發展之核心關懷多半係「綜合性議題」（integrated agendas）， 故不再侷限於單一規範面向，而是透過平行（不同規範領域間）或垂直（國際、

區域、國內）之關係多重展開。在此結構性改變的藍圖中，諸多同時涉及環境及 發展之議題即被納入，雖然因時間及國際政治之瞬息變化，同一議題在不同時期 所置重之支柱不同，惟若干部門始終是永續發展中各支柱所關切之議題，作為人 類經濟活動及生活需求基本要素的能源部門，即是其中之一。

雖然永續發展已是絕大多數國家之共識，其亦於多數重要之公約體系中作為 締約之宗旨與目的，惟永續發展由於定義不明確、概念模糊以及已開發－開發中 國家之南北衝突，使其面臨難以被履行、難以具體化、以及欠缺實際行動之困境。

此難題至今仍是實踐永續發展的窒礙。然而，儘管永續發展目前尚難形成更具體 之國際義務，其仍係發展再生能源的上位精神指標，尤其在聯合國於 2012 年里約 高峰會 20 週年之際提出「綠色經濟」之概念後，再生能源投資、建構永續能源市 場之競爭力、改變消費及製造型態、擬定相關綠色產業政策，即成為重要的永續 發展基調，此發展路線在往後數年逐漸奠定與促進再生能源發展相關之政策的正 當性基礎。

相較於再生能源氣候變遷減緩面向之國際共識，再生能源在永續發展的脈絡 下，涵蓋「發展」層次的考量，故再生能源永續面向之國際共識，有一部分即是 側重於開發中國家與弱勢族群對於能源之近用性與適宜度、能源使用之平等與取

103 Drexhage et al., supra note 58, at 11.

37 合國環境與發展會議」（UN Conference on Environment and Development，UNCED）

－亦稱作地球高峰會（Earth Summit）之召開。此次峰會首次提出永續發展之概念，

並作出若干重要之國際公約及文件。¹⁰⁴然而此次峰會整體上仍傾向強調環境保護 支柱，忽略了經濟及社會發展之目標及執行方向。¹⁰⁵第二階段係 2002 年約翰尼斯 堡「永續發展世界高峰會」（World Summit on Sustainable Development，WSSD）¹⁰⁶， 約翰尼斯堡峰會將永續發展之焦點從環境保護支柱轉移至經濟及社會發展支柱，

藉此回應開發中國家之關切。¹⁰⁷Segger & Khalfan 即認為，永續發展直至約翰尼斯 堡峰會始脫離純粹的環境保護關切，確立環境保護、經濟發展及社會發展三支柱

104 該會議通過若干重要國際文件，包含「里約宣言」（Rio Declaration）、21 世紀議程（Agenda 21）、

具強制拘束力之氣候變遷框架公約及生物多樣性公約、以及無拘束力之森林原則。里約宣言涵蓋 27 項關於永續發展之原則 ，而 21 世紀議程則共計 40 章；廣泛涵蓋永續發展下社會及經濟方面之 策略及執行方針。

105 永續發展最早側重於環境保護，直至 1980 年代前期始成為涵蓋經濟及社會議題。See Alexandre Timoshenko, From Stockholm to Rio: The institutionalization of Sustainable Development, in SUSTAINABLE DEVELOPMENT AND INTERNATIONAL LAW (W. Lang ed., 1995).

106 約翰尼斯堡峰會共通過兩份文件：「約翰尼斯堡永續發展宣言」（Johannesburg Declaration on Sustainable Development）及「約翰尼斯堡執行計畫」（Johannesburg Plan of Implementation，JPOI）。

前者概述了永續發展從 1992 年里約地球高峰會至 2002 年約翰尼斯堡峰會之進程。而後者共計 11

See Marie-Claire Cordonier Segger & Ashfaq Khalfan, SUSTAINABLE DEVELOPMENT LAW:PRINCIPLE, PRACTICES &PROSPECTS 27 (2004); see also J. Sachs & A. Warner, Globalization and International Competitiveness: Some Broad Lessons of the Past Decades, in THE GLOBAL COMPETITIVENESS REPORT 18-27 (2000).

107亦有論者認為 2002 年約翰尼斯堡峰會將焦點轉移至經濟及社會發展之因素是受到 2000 年「千禧

年發展目標」之影響。See Drexhage et al., supra note 58, at 8-9; Id. at 25.

38

並列的發展核心。¹⁰⁸第三階段係 2012 年里約聯合國永續發展會議。地球高峰會二 十週年之際，2012 年「聯合國永續發展會議」（United Nations Conference on Sustainable Development）－亦稱「里約+20」（Rio+20），再次回到里約熱內盧召開。

除更具體提出永續發展之執行方針外¹⁰⁹，里約+20 亦通過關於「綠色經濟」（Green Economy）之政策指導方針，提供具體實踐永續發展之新興政策路線。由於綠色經 濟之政策內涵更密切整合環境及發展，故國際上其受到聯合國相關組織及專門機 構之重視，其亦是若干國家之發展政策藍圖背後之政策基礎。

永續發展係環境保護、經濟發展及社會正義三者彼此之間的橋梁，此橋梁係 透過肯認對於未來世代之「共同責任」（common responsibility）作為基礎。¹¹⁰在永 續發展之概念下，環境保護、經濟及社會發展彼此之間既是互助關係、亦相互調 和，藉以達成代際的長遠發展。雖然多數之見解認為永續發展之概念本質上空泛 模糊，無法被具體定義，惟就何謂永續發展而言，多數見解仍傾向採納布朗特蘭 報告（Brundtland Report）－亦被稱作「我們共同的未來」（Our Common Future），

對於永續發展之定義：「滿足現在之需求；但不犧牲未來世代滿足自己需求之發展。

111」(Development which meets the needs of the present without compromising the ability of the future generations to meet their own needs.)布朗特蘭報告進一步強調永 續發展的兩個要素，其一是發展必須符合人類基本需求，亦即，發展必須尋求終 結貧窮；並以弱勢族群為發展之首要主體。其二是發展存在極限，亦即，雖然發 展應符合人類基本需求，惟其亦因人類技術、經濟能力以及環境限制，故發展仍 存在限制。¹¹²

108 Segger & Khalfan, supra note 106, at 27-28.

109 里約+20 對於永續發展之實踐形成更清晰具體的措施和目標，包含通過聯合國大會決議「我們

想要的未來」（The Future We Want），網頁參照：https://sustainabledevelopment.un.org/rio20、以及設 定 「 永 續 發 展 目 標 」（ Sustainable Development Goals ， SDGs ）， 網 頁 參 照 ： http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/66/288&Lang=E.

110 Segger & Khalfan, supra note 106, at 3.

111 Brundtland Report, 41. 國際永續發展機構（IISD）亦針對永續發展提出更確切之定義：an open and participatory process of environmental, social, economic, cultural and political change that can be achieved through protecting and enhancing ecosystems, transforming the direction of investment and the orientation of technology, and redesigning institutions to ensure current and future potential to meet the needs and aspirations of communities. See IISD, IMPOVERISHMENT AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT:A SYSTEMS APPROACH (1996), http://www.iisd.org/pdf/impoverishment_

and_sd.pdf.

112 Segger & Khalfan, supra note 106, at 2-3. 亦有論者認為發展存在極限之概念啟發自 1972 年羅馬 俱樂部所發表之報告書：「成長的極限」（Limits to Growth）。See UN, Working towards a Balanced and

39

（norm）¹¹⁵，雖有論者認為永續發展可被視為「間隙規範」（interstitial normativity）

116，亦即，促進或要求與環境保護、社會正義及經濟成長相關規範彼此之調和或 平衡之規範¹¹⁷，惟多數見解仍認為，永續發展至多僅被肯認為一具備全球共識基 礎之政策（global policy）¹¹⁸，因而，永續發展或許只能作為國家發展政策之精神 指標，尚難直接成為國家採取特定政策或正當化違反特定國際義務之措施之法律

Inclusive Green Economy: A United Nations System-wide Perspective, Prepared by the Environment Management Group, 32 (2011).

113 Segger & Khalfan, supra note 106, at 4.

114 Philippe Sands, Sustainable Development: Treaty, Custom and the Cross-fertilization of International Law, in INTERNATIONAL LAW AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT: PAST ACHIEVEMENTS AND FUTURE CHALLENGES 39 (Alan Boyle & David Freestone eds., 1999).

115 Alan Boyle & David Freestone, INTERNATIONAL LAW AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT: PAST AACHIEVEMENTS AND FUTURE CHALLENGES 16 (1999); see also G. Handl, Environmental Security and Global Change: The Challenge to International Law 1 YEARBOOK OF INTERNATIONAL ENVIRONMENTAL LAW 25 (1990).

116 Vaughan Lowe, Sustainable Development and Unsustainable Arguments, in INTERNATIONAL LAW AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT:PAST ACHIEVEMENT AND FUTURE CHALLENGES, supra note 114, 31.

117 Segger & Khalfan, supra note 106, at 47.

118 Id. at 45.

119 Duncan French, INTERNATIONAL LAW AND POLICY OF SUSTAINABLE DEVELOPMENT 44-45 （2005）.

120 Lowe, supra note 116, at 35; see also Segger & Khalfan, supra note 106, at 49-50.

40

類整體發展結構的轉型，雖然在政策及發展目標的設定上更加具體，其亦導致不 同公共目的之間的關係越加錯綜複雜，實踐上可能更不容易。惟無論如何，對於 已開發抑或是開發中國家而言，永續發展在歷經 20 多年的發展後，已深入各國政 策核心，並相當程度反應在國家政策及法規之規範之精神與宗旨之中。

第二項 永續發展下的再生能源

再生能源之發展是永續發展下能源部門議題中最受到關切之議題，而再生能 源之於永續發展的重要性，則可見於與永續發展相關之國際文件中，值得注意者 包含布朗特蘭報告、聯合國永續發展委員會關於能源與永續發展之決議、約翰尼 斯堡執行計畫、聯合國大會第 66/288 號決議「我們想要的未來」、聯合國「人人可 享有永續能源」倡議、以及 UNEP 作出若干關於綠色經濟之報告書。¹²¹此些國際 文件亦提供國家發展再生能源可能採取之政策工具，試圖在永續發展與綠色經濟 框架下，型塑更具體的促進再生能源發展政策。

第一款 布朗特蘭報告：再生能源可達成永續發展欲追求之目標

布朗特蘭報告第七章闡述能源的選擇對於環境與發展的影響。¹²²其首先指出 能源係人類生活不可或缺的資源，而人類未來發展對於能源的要求係立基於可靠 的、安全的、且環保的能源來源。¹²³從永續的角度觀察，其肯認「永續的能源組 合」（sustainable energy mix）已開始受到肯定，而再生能源是國家達成符合人類基 本需求、提高能源效率、保存有限之能源資源、降低能源使用對於人類健康之危 害、避免汙染等目的之重要發展方針，且具備實踐此目的之潛在可能性。惟再生 能源之發展仍須大量且廣泛之研究與開發，並透過經濟與產業措施輔助之，最重 要者，係規範及組織上的鬆綁，俾使最大化發展再生能源，並提高能源組合中再 生能源所佔之比例。¹²⁴

具體發展而言，布朗特蘭報告提出若干再生能源發展之正面觀察。首先，再 生能源適合中小型規模之能源系統，例如郊區或鄉村；其次，相較於傳統能源，

121 應注意者，21 世紀議程雖然未設置專章處理再生能源，惟其肯認再生能源係作為若干問題的解

決行動方案。See WEHAB Working Group, ACTION FOR ENERGY [hereinafter Action for Energy] 11 (2002), http://www.un.org/jsummit/html/documents/summit_docs/wehab_papers/wehab_energy.pdf.

決行動方案。See WEHAB Working Group, ACTION FOR ENERGY [hereinafter Action for Energy] 11 (2002), http://www.un.org/jsummit/html/documents/summit_docs/wehab_papers/wehab_energy.pdf.