第三章 再生能源補貼之政策基礎及類型化
第一節 發展再生能源面臨之障礙
儘管再生能源之發展對於減少溫室氣體排放以及永續能源等環境、經濟及社 會發展具有重要貢獻，其本身亦有發展潛力，惟在能源市場逐步自由化後，再生 能源能在能源市場中是否具備能夠與傳統能源競爭之能力？成為各國能源政策及 能源治理中最大的難題之一。167進一步言之，促進再生能源之發展，現實上仍面 臨若干「障礙」（barriers）。所謂障礙，係指：「任何對達成目標、調適或減緩潛在 可能性之阻礙；惟可透過政策計劃或措施而被克服者。168」Mendonca et al.指出發 展再生能源面臨了四種障礙，包含財務及市場障礙、政策及規範障礙、文化及行 為障礙、以及環境挑戰169，而財務及市場障礙中，最主要者即是再生能源面臨的
「市場失靈」（market failure）。若干市場缺陷成因使再生能源之發展長期處於市場 不利之地位，導致投資人對再生能源產業發展欠缺投資誘因，最終使再生能源產 業無法達到規模經濟。
關於再生能源之市場缺陷，最常被提及者係外部性。除外部性之外，Beck &
Martinot 認為大致上可分為成本及價格、法律規範、以及市場表現三種類型。
170Beaton & Moernhout 則認為 Beck & Martinot 之三種障礙類型僅是學術上之假設，
蓋所有發展再生能源之障礙最終仍會反映在市場表現上，故其將障礙分為金融及 市場障礙以及基礎設施及法規障礙兩種類型。171Ghosh & Gangania 提出若干再生 能源發展障礙成因，包含提出高額投資成本、傳統能源補貼扭曲既有能源市場、
技術風險、法律不確定性及政策風險、欠缺取得基礎建設授權之管道（lack of access to enabling infrastructure）、相關製造業基礎薄弱成為規模經濟之阻礙等。172而 Rubini 認為再生能源之發展所面臨之障礙多與金融市場、基礎建設、法規、資訊
167 Jan C. Bongaerts & George Dogbe, Optimal Institutional Arrangements and Instruments for the Pormiton of Energy from Renewable Sources, in CLIMATE CHANGE AND THE KYOTO PROTOCOL:THE ROLE OF INSTITUTIONS AND INSTRUMENTS TO CONTROL CLOBAL CHANGE 195, 206 (Michael Faure et al.
eds., 2003).
168 IPCC Special Report, 44.
169 Miguel Mendonça et al., POWERING THE GREEN ECONOMY: THE FEED-IN TARIFF HANDBOOK 130 (2009).
170 Fred Beck & Eric Martinot, Renewable Energy, Policy and Barriers, in ENCYCLOPEDIA OF ENERGY, 366-370 (Cutler Cleveland ed., 2004).
171 Christopher Beaton & Tom Moernhout, A Literature Review on Subsidies to Electricity from Renewable Energy, NCCR Working Paper No 2011/63, 8 (2011).
172 Ghosh & Gangania, supra note 165, at 7.
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有關。173值得說明者，學者如 Howse 以及 Green 另強調，能源市場長期以來因傳 統能源補貼而無法反映真實價格；以及近年若干國家消極不管制排碳放，構成「隱 藏性補貼」（hidden subsidy）之效應，造成能源市場之扭曲，亦是發展再生能源面 臨之困境。174由上述見解可初步得知，再生能源之發展，同時面臨若干「市場失 靈」因素；以及「扭曲」的能源市場兩大障礙。175以下分述之：
第一項 再生能源之市場失靈
大多數見解認為再生能源，相較於其他能源部門，是一個成本相當高的能源 產業，因此其面臨之市場失靈困境，大體而言與成本及價格相關。176下列目前主 流見解認為造成再生能源市場失靈之成因中，尤應注意者是，係各個成因彼此實 際上具有連動關係，例如再生能源研發技術不夠成熟使投資風險變高；進而影響 投資人意願。故再生能源發展之產生障礙之各個成因，應綜合判斷及觀察。
第一款 外部性
再生能源產業所面臨的市場失靈原因，其中之一即是「外部性」（externality）。
凡是與氣候變遷有關之經濟議題，幾乎無一例外涉及外部性障礙177，史登「氣候 變遷對於經濟之影響」報告即指出，氣候變遷係歷史上影響範圍最大之市場失靈，
縱使政府盡可能透過租稅及其他管制政策內部化環境成本，氣候變遷所造成市場 失靈之規模，仍需透過政策之設計，使政府在與氣候變遷減緩相關之科技商業化 前期，提供經濟或財政上之支持，並由政府承擔符合社會效益之價格。178
所謂外部性，係指當市場並非完全競爭市場時，縱使市場價格等於生產之邊 際成本，該市場價格並未反應所有社會付出之成本抑或其獲得之效益，而使該價 格與社會最優價格（socially optimal price）背離，Coppens 稱此情況為「溢出」
（spillovers）。179而 IPCC 則認為外部性是導致再生能源市場失靈之主要原因。180外
173 Rubini, supra note 166, at 528.
174 Howse, supra note 37, at 6; Green, supra note 88, at 381.
175 廣義而言能源市場受到扭曲，亦應屬於市場失靈原因之一。惟由於能源市場受到扭曲與傳統能
源補貼密切相關，有其特殊意義，故本文將傳統能源補貼導致再生能源發展之障礙，與其他障礙區 別討論。
176 Beck & Martinot, supra note 170, at 366.
177 Trade & Climate Change, 110-111.
178 Stern, supra note 69.
179 Coppens, supra note 39, at 8.
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部性又可分為「正面外部性」（positive externality）以及「負面外部性」（negative externality），發展再生能源之外部性問題則同時涵蓋兩種態樣，導致再生能源相對 而言價格較高而傳統能源價格較低，降低投資人發展再生能源之意願。181
發展再生能源之正面外部性，係指發展再生能源之效益；如減少溫室氣體排 放對於社會整體之益處，並不會反應在市場行為人決定究竟再生能源抑或是傳統 能源誰成本較高之考量中，亦不會反應在使用再生能源之價格上。182亦有可能是 發展再生能源對於整體環境及社會之效益超出技術革新者所預期，最終使再生能 源產業之投資不足（under investment）。183而負面外部性，係指使用傳統能源造成 之損害；如排放溫室氣體之環境及社會成本並未反應於使用傳統能源之價格中。
Beck & Martinot 認為使用傳統能源之環境外部性反應在人類疾病、基礎建設腐朽 衰敗、森林減少、以及因應氣候變遷所需之成本上，然而此外部性成本並未如實 反映在決定是否投資再生能源發展之決策考量中。184
儘管無論是發展再生能源之正面外部性或負面外部性，皆導致再生能源之正 面效益與使用傳統能源之負面損害未能反應於是否再生能源投資之成本考量中。
實際上，外部性成本本身相當難以計算，經常會面臨操作上困難，在此情形下，
需要透過政策工具之介入，使再生能源之發展及使用實質反應發展再生能源之外 部性成本。185
第二款 再生能源研發技術與規模經濟所費時間漫長
再生能源之科技發展之路崎嶇，加上受到傳統能源獨佔市場的束縛，長期以 來一直是再生能源應用困難之主要原因之一。186再生能源技術包含不穩定、多元、
累積式、系統性等特徵。而其面臨之問題則包含再生能源資源多半具地域性限制，
高度受限於氣候變化。此外，再生能源資源探勘以及科技研發尚需多重專業，在 此情況下，再生能源科技之成熟需要相當長之時間，難以在發展短時間之內達到
180 IPCC Special Report, 44.
181 Christopher Beaton & Tom Moernhout, A Literature Review on Subsidies to Electricity from Renewable Energy, NCCR Working Paper No 2011/63, 8 (2011); see also Green supra note 88, at 380.
182 Howse, supra note 37, at 5.
183 IPCC Special Report, 44.
184 Beck & Martinot, supra note 170, at 367.
185 IPCC Special Report, 881.
186 Green Economic Report, 230.
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規模經濟之程度。187同樣地，其他市場失靈成因亦阻礙了再生能源技術發展。188 關於再生能源之科技發展，最為成熟者係大型水力發電，目前已可供給世界 電力需求的 16%，惟小型水力發電則尚無法達到成熟的經濟規模。其次是生質能 為基礎之運輸能源，尤其在巴西，生質能已可達到經濟成熟之程度。其餘再生能 源之科技發展程度各有不一，陸上風力發電目前已在示範及普及階段，離岸風力 發電則剛達到示範階段，兩者皆尚未達到規模經濟。關於太陽能之發展，太陽熱 能目前已達到經濟成熟，在若干國家，尤其中國，已具備商業性。而太陽能板發 電目前則發展只達到小型發電設備逐漸普及的程度；如一般住家屋頂或未連結電 網之發電設備，然而，太陽能板發電仍未突破氣候之限制而可朝向大型發電設備 發展。關於地熱之發展，地熱在若干國家；如冰島及薩爾瓦多，已可用來供給熱 能，並提供約 15%之用電。以上再生能源雖然各有發展，然而，截至目前為止，
尚未有任何再生能源科技之經濟規模之成熟度足以與使用傳統能源競爭。189 若從風險的角度觀察，越新的再生能源科技相較於傳統能源而言，風險往往 較高，諸如所需之研發時間、建築成本、技術新穎性、再生能源資源之來源取得、
營運及管理制度等，皆充滿較高不確定性。當投資人對於新科技較不熟知時，新 技術之研發風險亦有可能提升。190當投資研發風險提升時，投資人對於再生能源 之發展之投資可能意願降低，使再生能源科技發展無法聚集足夠資本投入新技術 的研發，如此一來即造成再生能源發展遲緩的惡性循環。191
UNEP 亦在其「綠色經濟報告」中亦提及再生能源技術研發之市場失靈根本問 題：「知識溢出」（knowledge spillovers）。雖然有論者認為知識溢出最終可使整體 再生能源技術研發成本降低，蓋再生能源發展之安裝產能（installed capacity）將 會隨著技術溢出而得以提升。192然而再生能源技術之革新旨在由研發更低成本之 再生能源技術，受惠於消費者及其他企業，研發知識之溢出卻會導致致力於技術
187 IPCC Special Report, 881.
188 Green Economy Report, 230.
189 Id. at 211-213.
190 Id.227.
191 IPCC Special Report, 44; see also Beaton & Moernhout, supra note 181, at 8.
192 Tooraj. Jamasb, Technical Change Theory and Learning Curves: Patterns of Progress in Electricity Generation Technologies, 28 ENERGY JOURNAL 51 (2007).
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創新之革新者，無法獲得足夠之利益使其願意繼續投資再生能源產業。193縱使再 生能源技術革新最終將嘉惠於整體社會，惟對於較積極於執行片面氣候變遷減緩 政策之技術領先國家而言，知識溢出造成的市場失靈障礙將會阻礙其進一步對再 生能源技術研發的投資。194在此情況下，政府支持至關重要。
開發中國家，尤其是其偏遠地區，猶面臨再生能源技術移轉之困難，蓋其多
開發中國家，尤其是其偏遠地區，猶面臨再生能源技術移轉之困難，蓋其多