再生能源補貼之政策基礎

如前一節所述，再生能源產業面臨市場失靈之障礙，進而阻礙對再生能源之 投資，故為促進再生能源之發展使其可滿足低碳及永續之目標，各國政府積極創 造條件使再生能源市場得以長期發展、增加再生能源產業之產能以及降低其成本，

係屬必要。²³⁰各國政府如何解決再生能源產業之市場失靈，抑或是如何使再生能 源接近市場（approach to the market），有賴於使用不同之「政策工具」（policy instruments）。²³¹本文認為，補貼雖帶有政府干預市場之色彩，惟補貼亦具備矯正

（correct）再生能源產業市場失靈之重要功能，並且同時平衡傳統能源補貼而導致 能源市場扭曲之現狀，最終使再生能源科技及發展更有效率。²³²在此脈絡下，再 生能源補貼即應具備相當政策基礎。

229 針對 Bhagwati & Mavroidis 之見解，Howse & Eliason 在其文章中予以回應，Howse & Eliason 認 為補貼協定下所謂的「財務供給」（financial contribution）並不以分配大氣之財產權為前提，而當 工廠之二氧化碳僅被允許在某最高限制之下排放時，也不表示工廠在行使對於大氣之財產權。依照 Howse & Eliason 之見解，Stiglitiz 提出之隱藏性補貼，在補貼協定下並非沒有討論空間。See Robert Howse & Antonia Eliason, Countervailing Duties and Subsidies for Climate Mitigation: What Is, and What Is Not, WTO-Compatible?, in CLIMATE FINANCE REGULATORY AND FUNDING STRATEGIES FOR CLIMATE CHANGE AND GLOBAL DEVELOPMENT 263 (Richard B. Stewart et al., 2009).

230 Sawin, supra note 197, at 27; IPCC Special Report, 44-45; Green, supra note 88, at 387-388; Howse, supra note 37, at 6.

231 Rubini, supra note 166, at 527.

232 See Rubort Howse, World Trade Law and Renewable Energy: The Csae of Non-Tariff Barriers, UNCTAD/DITC/TED/2008/5, 12 (2008); see also Rubini, supra note 144, at 4.

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關於再生能源補貼政策基礎之分析，本文擬分為抽象及具體兩層次論述，抽 象而言，本文擬從經濟學之觀點說明補貼之意義及功能，具體而言，本文擬說明 補貼對於解決再生能源市場失靈以及平衡傳統能源補貼之若干論理，以此確立再 生能源補貼之政策正當性。應說明者，部分關於再生能源補貼政策之文獻，試圖 證立再生能源補貼係矯正再生能源市場失靈之「最適」措施或係各國政府之「理 性選擇」（rational choice），故該部分文獻主要聚焦於再生能源補貼之成本效益分析。

由於本文關於再生能源補貼政策基礎之說明，僅是建立再生能源補貼政策正當性 之基礎，並未證明再生能源補貼是最好的政策（best policy），故此部分文獻略而不 討論。

第一項 補貼之意義及功能

論及再生能源補貼之政策基礎，首先應回歸最單純之思考：「補貼」作為政府 之經濟政策工具，其意義為何？本文認為，再生能源補貼之政策基礎，應先從經 濟學角度檢視，始可建立「補貼」在促進再生能源發展整體政策而言之基本意義。

在理解補貼之意義之後，始有辦法繼續分析補貼如何解決再生能源發展之障礙，

最後進入法律「要件」之分析，並以補貼之政策基礎，解釋或規劃 WTO 會員於 WTO 規範下實施再生能源補貼之政策空間。

對於經濟學家而言，補貼甚少被完整定義。因此關於補貼之定義，Sykes 提出 較為抽象之論述，包含：政府移轉財務予私人、私人取得貨品或服務提供之價格 低於其於其他地方取得之價格、或是各種可能影響私人競爭地位之政府政策。Sykes 亦提出較具體之定義：「任何使私人獲取利益，然增加其他同樣私人之成本之政府 方案。²³³」關於政府補貼之政策基礎，Coppens 在假設市場並非完全競爭市場或是 補貼並非針對福利最大化之前提下，提出四個論理：市場失靈理論、利益移轉理 論、收入重分配理論、政治經濟理論，簡述如下：

第一款 市場失靈理論

如前所述，在不完全競爭市場中，縱使市場價格等於生產之邊際成本，該市 場價格並未反應所有社會付出之成本抑或其獲得之效益，而使該價格與社會最佳

233 Alan O. Skyes, The Economics of WTO Rules on Subsidies and Countervailing Measures, Chicago John M. Olin Law & Economics Eorking Paper No. 186 (2nd Series), 2-3 (2003).

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化價格背離並溢出於市場時，構成所謂外部性。政府得透過補貼介入市場，將溢 出之邊際效益或成本內部化，使新的市場價格等於社會最佳化價格，矯正市場失 靈。²³⁴因此，在市場失靈之情況下，社會最佳化價格並非依賴市場供需，而是透 過補貼產生。當補貼作為「矯正措施」（corrective subsidies）時，政府仍應把握分 際選擇適當之補貼方式，故原則上不具市場扭曲情形之國家，不應透過補貼干預 市場。而國內市場失靈僅得透過國內政策工具矯正之（亦即，應排除出口補貼）。

若是市場失靈並非與製造直接相關，而是與製造過程或活動相關（如：R&D），則

「功能性補貼」（functional subsidies）或「水平式補貼」（horizontal subsidies），較 補貼特定產業部門更具矯正之效果。²³⁵

第二款 利益移轉理論

若干市場由於初始成本相當高，故市場進入須以高水平生產（high level of production）為條件，造成僅有少數公司或工廠得以進入市場而構成「寡佔市場」

（oligopolistic market）。在寡占市場中，一間公司是否獲取利益將取決於競爭者之 策略，而政府之貿易政策卻可改變寡佔市場中競爭者間彼此策略之相互影響，使 國家之福利最佳化。在此脈絡下，政府並未矯正市場失靈，而係透過補貼國內出 口商，將利益從外國競爭者「移轉」（shifting）至國內競爭者。雖然政府介入使利 益移轉至國內生產者，對於世界福利（world welfare）而言效果仍是正面的，蓋補 貼導致寡占市場收縮，世界價格即可因此而下降且生產增加，兩者皆更接近競爭 均衡之狀態。然而，Coppens 認為利益移轉理論尚未成為健全之貿易政策基礎，蓋 利益移轉理論之模型容易隨著若干特定之假設而變動。況且，政府對於其欲補貼 之市場可能亦欠缺相關知識，未必能使補貼措施更加有效率。²³⁶

第三款 收入重分配理論

補貼亦經常被政府用來「重新分配」（redistribution）不同區域收入之政策工具。

收入重分配之重要性，除平等（equity）之考量之外，降低不同區域間之社會及政 治緊張關係亦是其目的。區域間收入不平等之問題可以來自於諸多因素，雖然外

234 See Warren F. Schwartz & Eugene W. Harper, Jr., The Regulation of Subsidies Affecting International Trade, 70(5) MICH.L.REV. 831 (1972).

235 Coppens, supra note 39, at 8-9.

236 Id. at 10-12.

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部經濟規模原則上可以解釋為何在某些地區之製造可以達到聚集經濟之效果，而 某些地區無法，惟對於政府而言，其多半仍傾向刺激更多經濟活動之聚集，故而 補貼落後地區（backward region）係收入重分配之政策工具，藉此刺激其經濟活動 之成長。而收入重分配之政策，較宜以實施國內補貼為政府政策工具之選擇；而 非出口補貼或進口關稅（import duties），蓋後兩者對於消費者而言將產生負面影響。

237

第四款 政治經濟理論

政 治 經 濟 理 論 並 非 立 基 於 矯 正 市 場 失 靈 而 最 終 可 追 求 福 利 最 大 化

（maximization of welfare）之假設，而係本於追求個人利益最大化（即，民主制度 下之選舉），故補貼之受惠者僅有「特定利益團體」（special interest groups）。在此 脈絡下，本於政治經濟考量而實施之補貼，其預期結果應視其對於「政治市場」

（political market）中中間選民之影響為何。當補貼被給予時，特定利益團體將會 因促進產業發展而擴張，該等特定利益團體即具備誘因，進一步進行政治遊說爭 取補貼。對於賦稅者而言，由於補貼之成本擴散（diffuse）至大眾，故賦稅者亦無 誘因反對此等補貼。當然，不同利益團體間可能因利益不同而彼此衝突，例如：

使用中間財（intermediate goods）之下游製造商可能反對出口補貼，蓋出口補貼可 能拉高產品價格，而中間財製造商可能因此較最終產品之製造商獲取更少之出口 獎勵。²³⁸

以上關於補貼之論理，抽象地建立補貼作為國家經濟政策工具之意義。儘管 補貼可能造成新一輪市場扭曲、移轉利益或是就資源為重新分配，惟政府透過補 貼干預市場，具備正當性，並非被禁止。當然，補貼並非只有好處，相反地，補 貼正當性受到最大之質疑之處即在於補貼造成扭曲國際貿易市場，經常導致不具

237 Id. at 13; see also IMF, IMF,FUEL AND FOOD SUBSIDIES:ISSUES AND REFORM OPTIONS 35 (2008).

Coppens 指出，在完全競爭市場之假設中，補貼並收入重分配之最適政策，相反地，定額課稅及移 轉（transfers）才是較優之政策，蓋當製造商收受之補貼高於邊際成本時，補貼將會影響效率資源 分配，造成無謂損失（deadweight losses），惟定額課稅或單純移轉不會有此疑慮。然由於完全競爭 市場現實上幾乎不存在，因此補貼反而得以作為資源重分配之政策工具。

238 Coppens, supra note 39, at 13-16.

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經濟效益之資源重分配²³⁹，對於市場競爭公平性而言帶來劇烈影響，此即係為何 補貼在國際經貿規範中受到高度規範重視之原因。

第二項 再生能源補貼之論理

具體而言，儘管補貼本質上帶有扭曲市場之色彩，大多數見解仍認為，在政 策工具的選擇上，再生能源補貼對於再生能發展之具有正面意義。Howse 及 Green 即認為補貼得以解決（或糾正）再生能源研發造成之市場失靈，或是得以反應再 生能源之正面外部性。²⁴⁰而 Ghosh & Gangania 則認為再生能源補貼可以協助再生 能源產業創造公平競爭之環境（level the playing field），並且降低再生能源發展之 增 量 成本 （incremental cost ）。²⁴¹Beck & Martinot 則 認 為 補 貼 通 常可 以補償

（compensate）再生能源發展所面臨與成本有關之障礙。²⁴²此外，縱使是市場開放 之國家，如美國或英國，亦認為補貼再生能源係適當之政策工具，蓋設計完善且 審慎之製造補貼，得以透過前期財務提供快速縮短再生能源與傳統能源之成本差 距。²⁴³

若干學者亦嘗試從移除扭曲市場之因素－取消傳統能源補貼分析，惟其結論 仍是支持再生能源補貼係解決市場失靈之最適政策工具。²⁴⁴Beck & Martinot 認為

若干學者亦嘗試從移除扭曲市場之因素－取消傳統能源補貼分析，惟其結論 仍是支持再生能源補貼係解決市場失靈之最適政策工具。²⁴⁴Beck & Martinot 認為