再生能源補貼之類型化

補貼之類型有諸多分類方式，原則上可依其對象及效果分為若干類型。首先，

補貼依授予之直接對象，可初分為「消費者補貼」（consumer subsidies）與「製造 補貼」（production subsidies）。而製造補貼可依授予補貼之條件（conditions）再分 為「出口補貼」（export subsidies）與出口補貼以外之補貼，通稱之「國內補貼」

（domestic subsidies）。前者係以出口為條件所給予之補貼，係以刺激出口為主要 目的，而後者則不以出口為條件，效果與關稅類似（亦即，透過降低國內產品之 價格驅逐進口競爭）。²⁷²最後，國內補貼又可依授予之對象、不同階段之製程、不 同經濟活動，區分為若干子類型，包含研發階段授予之「研發補貼」（R&D subsidies）、

「勞工補貼」（labor subsidies）、「進口替代補貼」（importation institution subsidies）

－亦稱為「自製率」（local content requirements）等。²⁷³

再生能源補貼之態樣相當豐富，依國家之經濟發展與國情不同，不同之再生 能源補貼對其之實施效果各有不同。²⁷⁴關於再生能源補貼之類型化，由於涉及不 同政策及經濟分析基礎，並無最好之分類方式²⁷⁵，而學術見解亦各自提出不同分 類基礎。Ghosh & Gangania 認為再生能源補貼可依其授予之「形式」（form）或其 授予之「目的」（purposes）區分。前者如直接財務移轉、優惠稅收待遇、法規等。

後者如再生能源之取得或購買、再生能源發電及生產力、國內再生能源設備之製 造、再生能源產品之出口等。其他見解中，同樣以形式分類者，包含 Sawin 將再 生能源補貼分為價格體系（pricing system）以及數量體系（quota system）。²⁷⁶Rubini 依照稅收誘因（tax incentives）、數量及價格要求（quantitative and pricing requirement）

272 Jackson et al., supra note 239, at 941.

273 Coppens, supra note 39, at 6.

274 FITs as a Policy Instrument for Pormoting Renewabel Energies, 10; see also IPCC Special Report, chapter 11.

275 Beaton & Moernhout, supra note 181, at 5.

276 Sawin, supra note 197, at 3-4.

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兩大類型區分。²⁷⁷以目的分類者，包含 Shadikhodjaev 依創造市場需求之市場吸引 政 策 （ market-pull policies ）； 以 及 確 保 供 給 或 技 術 創 新 之 科 技 推 動 政 策

（technology-push policies）區分。²⁷⁸

亦有若干見解採取有別於形式或目的之分類，Green 依授予補貼之行為以及對 象，區分為促進再生能源發展之補貼、促進研發之補貼、促進個人減少能源碳排 放之補貼。Beaton & Moernhout 針對再生能源發電之補貼，以措施之效果、收受利 益之人、授予利益之方法，將再生能源發電補貼區分為收入或價格支持、政府租 稅豁免、以及直接或間接授予財務或責任三種類型。²⁷⁹能源憲章條約秘書處所做 之相關報告則依需求面、供給面以及市場面將再生能源補貼與誘因區分成三種類 型 。²⁸⁰IPCC 則 並 未 直 接 提 及 補 貼 ， 其 認 為 各 國 政 府 關 於 再 生 能 源 簡 化

（simplification）、研發（R&D）、以及示範（deployment）之政策，主要透過財政 誘因、公共財務提供、法規三種政策類型因應之，而這三種類型內涵實則指涉諸 多補貼措施。²⁸¹

然而，上述再生能源補貼之分類，似未能考量再生能源補貼類型與補貼協定 之關聯性。首先係關於補貼協定之規範範圍。如本文第一章所述，再生能源補貼 並非僅針對單一對象及市場，除補貼「再生能源設備產品」應受補貼協定之拘束、

補貼「與再生能源有關之服務」原則上應歸類為服務補貼之外，若干針對「再生 能源製造」之補貼是否構成補貼協定意義下之補貼則容有爭議，須進一步釐清。

其次係關於再生能源補貼之爭議類型。針對「再生能源製造」之補貼，若干 類型是透過法規建立之誘因機制，其是否應受補貼協定之規範，似有疑慮。如前 所述，再生能源補貼廣義而言可包含直接或間接影響再生能源成本或價格之政府 介入，而誘因機制可能因其涉及政府介入市場影響成本或價格而構成補貼。更有 甚者，認為既然能源補貼涉及成本及價格之考量，因而任何意圖透過降低成本以 解決市場失靈；或是內部化外部性成本或效益之政府行為，皆得視為補貼，對於

277 Rubini, supra note 166, at 527.

278 Shadikhodjaev, supra note 216, at 4.

279 Beaton & Moernhout, supra note 181, at 15-22.

280 ECT Secretariat, Trade-friendly promotion of Renewable Energy Sources Guidelines for Best Practices, ECT Secretariat Occasional Paper 2003 (3), 8-9.

281 IPCC Special Report, 45.

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能源補貼採取相當廣泛之定義。²⁸²在如此寬泛之定義下，誘因機制可能因為提供 市場競爭誘因，降低發展再生能源之成本，而被歸類為再生能源補貼之類型。有 論者將之涵蓋於再生能源補貼類型當中，視為「間接補貼」（indirect subsidy）²⁸³、 或稱之為「法規性補貼」（regulatory subsidy）。²⁸⁴然而，本文發現，若干法規誘因 機制似本質上即與廣義之再生能源補貼不符，而僅是「類似」再生能源補貼之誘 因機制。退一步言之，縱使可以被歸類為廣義之再生能源補貼，從 WTO 補貼規範 而言，誘因機制卻未必滿足補貼之定義而構成 WTO 意義下之補貼，尚依照補貼協 定逐一要件檢視，故誘因機制所造成之市場扭曲效果不一定會與補貼協定產生交 集。事實上，若干學者對於「法規」干預市場在 WTO 下是否構成補貼曾抱持質疑 立場。²⁸⁵以上疑慮使誘因機制成為再生能源補貼之爭議類型，將會影響後續補貼 協定對再生能源補貼造成侷限之分析。

考量到如何更完整呈現再生能源補貼與 WTO 規範之連結；並釐清再生能源補 貼之爭議類型，以利後續研究，本文故以「補貼之客體」（recipient）及其相對應 之市場，為再生能源補貼類型化之基礎。如前所述，再生能源補貼涉及若干不同 市場，原則上包含：再生能源製造市場、設備產品市場、以及再生能源服務市場。

依照所涉市場不同，本文將再生能源補貼之客體分為五類：1. 再生能源製造者、

2. 第 1 類之爭議類型：再生能源法規誘因機制、3. 再生能源設備產品製造商、4. 再 生能源服務提供者、以及 5. 非屬以上類型者。由於補貼措施之態樣及內涵可能因 時間及各國國情不同而持續變化，而本文係依據現有文獻資料盡可能為再生能源 補貼之類型化，故並未窮盡所有再生能源補貼之類型。

基於後續相關 WTO 規範研究範圍之考量，本文關於再生能源補貼之類型化排 除以下三種類型之討論。首先，補貼對於各國政府而言有提供降低溫室氣體排放 誘因之功能，例如「碳排放許可」（carbon emission permits）或是「碳稅」（carbon taxation）。²⁸⁶此類制度設計上可能搭配獎勵（award），或是該等措施本身即屬於補

282 UNEP, supra note 159, at 8.

283 Id. at 9.

284 Rubini, supra note 144, at 20.

285 Coppens, supra note 39, at 5; see also Robert Howse, World Trade Law and Renewable Energy: The Case of Non-Tariff Measures, Post-Hearing Submission to the International Trade Commission, 22 (2005).

286 Epps & Green, supra note 3, at 104.

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貼措施，此類「抑制措施」（disincentive）甚至可能變相成為發展再生能源之誘因

（incentive）。²⁸⁷然由於此類補貼之政策設計基礎涉及國家碳排放之管制或碳排放 交易機制（carbon cap and trade），並未與促進再生能源之發展直接相關，故不在本 文討論之補貼類型範圍內。其次，關於與生質燃料（即：生質能輸入產品）有關 之補貼，由於涉及「農業協定」（Agreement on Agriculture），故不在本文討論之補 貼類型範圍內，但並不排除本文其他部分的分析仍可適用於針對生物能源之補貼。

第三，關於若干能源生產（出口）國，將其產出之能源以低於對國外售價或世界 平均價格水準之價格於國內販售，採取「價格雙軌」（dual pricing）制度，雖然有 認為此制度可能扭曲國際貿易進而構成補貼，惟由於該等制度目前主要針對傳統 能源，尚未延展到再生能源，故亦不在本文討論範圍內。²⁸⁸

第一項 針對再生能源製造（生產者）

 對應市場：再生能源製造市場

針對能源生產者，如電廠，性質上亦屬製造補貼，惟其補貼依其授予之方式 尚包含直接補貼與間接補貼，以下分述之：

1. 折扣或獎助金

「折扣」（rebates）²⁸⁹或「獎助金」（grants）被廣泛使用於已開發或開發中國 家，主要係針對再生能源製造之生產者；抑或是初始營運之電廠或能源輸出站，

由行政機關決定金額以及對象，並以一次性金錢給付之方式給予。²⁹⁰此類補貼主 要之功能即是將低初始資金成本，使消費者得以較低之價格使用能源，適用折扣 或獎助金之再生能源技術包含太陽能加熱、太陽能板、地熱加熱器、小型風力發 電、生質能等。²⁹¹然而，折扣或財物授予之特性之一即是其給予之條件並非基於 表現（performance-based），有論者認為此種特性將會使折扣或獎助金對於授予者

287 Rubini, supra note 144, at 5.

288 相關文獻可參考：彭心儀（2012），〈再生能源發展與國際經貿法補貼爭議與我國補貼方式建議〉， 清華大學科技法律研究所。

289 關於 Rebates 之一詞，參考牛津英文辭典之定義，係指：A partial refund to someone who has paid too much for tax, rent, or a utility. 或是：A deduction or discount on a sum of money due. 似無特定的對 應中文專有名詞，亦可理解為退款、回扣、折扣、貼現等，本文統一譯為折扣。

290 FITs as a Policy Instrument for Pormoting Renewabel Energies, 10-11.

291 Beck & Martinot, supra note 170, at 373.

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而言，不會產生促進長期而有效率發展之誘因，尤其是當折扣或獎助金是以總支 出額為基礎並以「預付」（upfront payment）之方式給予時，容易使再生能源製造 者意圖透過抬高或膨脹設備產品之價格獲取較高額之折扣或獎助金、選擇品質較 差之設備產品、進行無效率之運作等有違措施初衷之營運²⁹²。適用折扣及獎助金 之國家包含日本、德國、美國及丹麥。²⁹³

2. 租稅減免

「租稅減免」（tax credits），抑或是「租稅豁免」（tax exemption），係指免除負 有納稅義務之生產者或投資者之納稅義務，性質上係屬間接補貼之類型。租稅減 免通常係以電廠或能源輸出站之成本、抑或是基於其每單位輸出量為比例計算之，

性質上則與貼現或獎助金類似，對於再生能源製造者而言，皆可視為是早期成本 之回收。然而相較於貼現或獎助金，租稅減免具額外優勢，蓋租稅減免不需要政 府稅收之支出，因而更具有政治上可行性。²⁹⁴適用租稅減免之國家包含美國、歐

性質上則與貼現或獎助金類似，對於再生能源製造者而言，皆可視為是早期成本 之回收。然而相較於貼現或獎助金，租稅減免具額外優勢，蓋租稅減免不需要政 府稅收之支出，因而更具有政治上可行性。²⁹⁴適用租稅減免之國家包含美國、歐