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各制度比較與評析

第五章 金融危機後之監理變革

第五節 各制度比較與評析

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行產業之外,而認為Volcker Rule未將金融系統的改變考慮在內,實際執行上可 能會導致對於其他較少監理的區域進行更多的風險承擔,雖然其他領域,如影子 銀行體系皆有進行加強監理,如設立中央清算機構等對衍生性金融商品的管控,

試圖去降低系統性風險發生之可能性,但其效果仍屬未知,而Volcker Rule新實 施的監理措施將可能耗費大量成本,卻可能無法達成降低風險的目的,且仍然會 大幅度的限縮並影響銀行業務。

第五節 各制度比較與評析

以上制度從 Narrow Bank、Ring-fence 制度到美國 Volcker Rule,以上制度都 針對金融危機所產生的問題提出對銀行經營架構上改革的建議,而本文將先針對 修改後殊途同歸的 Narrow Bank 及 Ring-fence 制度比較,再針對 Ring-fence 制度 到美國 Volcker Rule 相比較探討其異同,進而討論何者最適合引進我國。

第一項

Narrow Bank vs Ring-fence

Narrow Bank 即所謂的狹義銀行,透過將零售業務獨立出來納入保護,且最 終在修正允許部分的零售放款後,其實際操作之效果應該會類似 Ring-fence 銀行 的制度,此二制度皆共同特別強調以下幾點:

1. 銀行核心功能的保存

此二制度對於銀行核心功能的範圍界定有所不一,Narrow Bank 制度著重於 銀行存款吸收的功能,然 Ring-fence 制度卻強調銀行做為實體經濟的中心,其能 達到的金融中介功能應該被確保,雖對於核心功能範圍大小不同,然而接係確保 危機發生時,此類核心業務不致受到嚴重衝擊,或者可以快速分拆,不致造成國 家公共資金的補貼。

2. 道德危險的防止

因為此二制度皆限制銀行業務於核心功能,故從事高風險投資的空間即被壓 縮,銀行業以低成本的資金來源以進行從事高風險投資的可能性即下降,道德危 險所帶來的威脅亦將下降。

3. 系統性風險的降低

因為原則禁止銀行從事投資業務,且對於銀行與其他機構交易皆會有所限 制,因此應能有效降低銀行與其他金融機構的連結,於金融危機發生時,應該有 達成部分的風險隔離,而得以降低系統性風險的發生。

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而此二制度最大不同在於資金使用之方式,此二制度皆大量依賴存款取得資 金,然而 Narrow Bank 對於放款業務採較嚴格的態度,為防止到期日不協調,原 則上禁止批發放款,有限度地允許零售放款業務,然而此情況下即必須仰賴貨幣 市場基金進行銀行放款功能,銀行必須仰賴購買貨幣市場證券等低風險高流動率 的證券,而與 Ring-fence 制度保護銀行存放款業務的方向不同。

然而 Narrow Bank 在修正允許從事放款業務後,最終其操作應該會偏向 Ring-fence 銀行制度,然而在理論出發點有所不同情況下,Narrow Bank 著重於 解決銀行槓桿與到期日不協調問題,而 Ring-fence 制度主要將聚焦於降低政府保 證範圍,以防止道德危險,在相關制度設計上,Ring-fence 制度應該較能解決金 融危機所顯露出之問題,且 Ring-fence 制度於英國法已有具體明文,其規範內容 較為明確,應與僅係概念的 Narrow Bank 比較,應較為可行。

第二項

Ring-fence Bank vs Volcker Rule

某程度上 Ring-fence 制度與 Volcker Rule 的目的係接近的,接係檢討銀行的 業務範圍,防止銀行進行高風險投資,進而限縮了政府基金保證的範圍,且透過 限制投資業務,應可降低銀行體系與其他金融機構的連結性,進而降低系統性風 險的發生可能性,因此可知二者最終目標皆在防範道德危險與促進銀行體系的安 定性。然而其在規範模式上有許多不同,本文將探討其異同。

第一款 適用對象

原則上 Volcker Rule 係針對所有美國銀行、銀行控股公司和其子公司與子 行,此外包括具有美國子公司或子行的外國銀行控股公司,其判斷標準主要是依 據聯邦存款保險法所定義的被保險存款機構,因此出發點亦係基於道德危險的防 範,防止獲得存款保險補助的機構進行高風險的自營交易業務。

而 Ring-fence 制度係以服務的提供界定適用對象,主要包括收受零售存款與 其他英國財政部以命令界定之業務,除符合例外情況,任何機構進行上述業務即 應納入 Ring-fence 制度的規範,因此其立法出發點係聚焦於核心業務的保護,透 過 Ring-fence 制度風險隔絕的功能,以防止此類一般個人或家人無法因應服務中 斷的情況,且於提供監理機關部分的彈性,可透過命令定義業務範圍,擴大 Ring-fence 制度的適用。另外該 Ring-fence 制度係有地域性的限制,主要集中位 於英國之業務,於所有進行強制屬於 Ring-fence 業務的英國銀行和銀行控股公 司,加上外國銀行控股公司的英國子公司有提供 Ring-fence 服務者。

此二制度最終在操作上皆係集中於吸收存款的銀行機構,最終在適用對象上 並無太大的不同,然而對相同集團內除銀行外之其他子公司的規範內容即有重大 差異,此即為該公司集團內架構的差異不同。

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第二款 集團內架構

Volcker Rule 係對整個金融集團內公司皆完整的適用,除了如以保險公司進 行自營交易等禁止業務豁免情況外,整個金融集團內皆禁止自營交易,因此整個 銀行控股公司與其下之子公司皆適用相同規範,以有效防止風險的傳染及道德危 險,因此在原則對自營交易禁止的情況下,極有可能發生如同 1929 年

Glass-Steagall 法銀行證券業分離的結果,銀行控股公司可能出售或分割其自營交 易部門,以避免違反 Volcker Rule。

然而 Ring-fence 制度係對銀行部門與集團內其他公司有不同的規範程度,

Ring-fence 銀行法規設計上係為隔絕風險與方便監理機關於危機時進行拆解,而 為了能保留多樣化的經營上利益,亦允許與其他公司並存於相同集團下,因此允 許 Ring-fence 銀行可以和集團內從事禁止業務的子公司共存,但設計上

Ring-fence 銀行必須是完全的資本隔離與獨立地被管理的子公司。

而此二者對金融集團的想像是完全不同的,在 Volcker Rule 尚未執行,無法 明確得知例外豁免的範圍,因此不知是否會發生過去銀證分離的產業結構,然而 此與 Ring-fence 制度仍採類似綜合銀行的金融集團出發點仍有極大的不同。

第三款 與其他從事禁止業務的機構之連結

原則 Volcker Rule 之禁止業務亦適用在同集團之其他公司中,因此集團內係 不可能存在從事禁止業務之機構,此外其對於集團外其他從事禁止業務機構並無 明確限制,因此仍可能以如避險商品的買賣的方式建立連結。

然而因為 Ring-fence 制度設計之緣故,Ring-fence 銀行與集團內其他公司的 連結皆有特別限制,對於法律、營運及經濟上連結皆有規範,而集團內交易必須 符合公平交易原則(arms-length),而且必須受到集團內曝險的審慎性的限制,另 外在對集團外之其他公司,在無監理機關的事前同意下,將無法建立連結。

第四款 禁止業務之範圍

Volcker Rule 主要係禁止自營交易與基金投資,本文係聚焦於自營交易的禁 止。雖 Ring-fence 銀行亦係禁止自營交易等高風險投資,然因為法規範設計出發 點不同,其著重於機構內的分工與風險隔絕,因此對於 Volcker Rule 例外允許的 證券承銷、造市等業務,Ring-fnece 制度係完全禁止的,例如承銷業務,銀行對 於債券的發行進行承銷,此並非直接對企業放款,而是銀行幫助其他市場參與者 直接投資(注資)該公司,為了進行承銷業務,雖然仍是將此類債券納入其資產帳 中,外觀形式觀察像是銀行對債券發行人放款,然而該交易實際目的是為促進市

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場交易,而並非對於存款人與借款人的金融中介,故仍應該禁止。400在其理論的 思考係以風險為出發點,如該業務將導致交易帳風險或者對交易相對人信用風險 或市場風險所必須持有的資本時即應禁止,此外 Ring-fence 銀行設計上係有地域 上限制,基於拆解的容易度及風險隔絕的考量,禁止在歐洲經濟區域之外提供服 務。

第五款 評析

對於此二制度,本文基於以下幾點理由認為 Ring-fence 制度較適合移植於我 國制度之下:

(一)執行較為容易

原則上 Volcker Rule 受限於自營交易定義模糊,且配合例外範圍的不明確 性,在法規執行上相對於 Ring-fence 制度應該會遇到較大的困難,Ring-fence 銀 行對於其業務範圍規範較為明白,雖然可能在附屬業務而仍有模糊地帶,然對於 自營交易等投資銀行業務係採完全禁止,在法規範執行上應較為容易,不致給監 理機關過大裁量權,亦較能有效徹底之執行。

(二)成本較低

Ring-fence 制度對於金融集團調整成本應該較低,原則不須變更整個集團內 子公司的配置,金融集團不須出售禁止業務,僅需移出於 Ring-fence 銀行外,對 於金融集團未來經營策略較不受影響,且在我國主要係採金融控股公司下轄多種 類型的子公司制度,與美國多為銀行為金控主體的市場狀況不同,顯然 Ring-fence 制度較適合我國。

而即便係我國其他非金控下的銀行,Ring-fence 制度的實施雖然對其經營可 能造成衝擊,然在道德危險的防止考量下,仍有適用的必要,然可能基於競爭的 因素而促進我國小型銀行的併購。此外眾多的信用合作社我國可採英國房屋抵押 協會例外豁免之方式。

(三)競爭

雖然美國 Volcker Rule 對於銀行業務範圍較為寬鬆,似較英國 Ring-fence 銀 行有競爭力,然而在銀行獲利最高的自營交易業務禁止的前提下,其差距較小,

雖然美國 Volcker Rule 對於銀行業務範圍較為寬鬆,似較英國 Ring-fence 銀 行有競爭力,然而在銀行獲利最高的自營交易業務禁止的前提下,其差距較小,