第四章 2008 年金融危機的成因及衍生之監理問題
第三節 銀行監理套利
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能量，甚至降低資本提列的成本，可以說明為何銀行具有充分的誘因去承作風險 較高的次級貸款，然而事後證明證券化可能無法達到原本銀行預期之風險分攤的 功能。
第三節 銀行監理套利
銀行監理上造成的套利必須從存款保險開始談起，為避免大衰退時期美國許 多銀行發生的擠兌事件，造成存款人大量提領存款，導致許多銀行流動性不足，
致使發生倒閉，而開始的存款保險制度，82然而存款保險制度卻成為銀行業道德 危險的開端，亦即為避免銀行經營者因為存款保險的存在，而對高風險的借款人 放款等不審慎的過度承擔風險之行為，造成存款保險可能必須介入之情況，監理 機關開始了一連串對於銀行經營的審慎性的監理，其中最基本的即為最低資本要 求(Minimum Capital Requirement)，如之前所述資本係用以當作銀行損失的緩 衝，如避免部分放款無法收回時，可以銀行資本扣抵損失，然而在現今情況下，
銀行可以透過金融創新或者證券化等方式，將其貸款隱藏在影子銀行體系 (shadow banking system)中，此時最低資本的規定即無法發揮功能。83
而其中證券化可說是主要的因素，在金融危機發生前，學界普遍相信證券化 能夠將放款的風險妥善的於資本市場中分散給投資人，8485透過證券化將特定銀 行、地區和國家的風險分散，而監理機關某程度亦相信證券化帶來的好處，於監 理措施上，亦鼓勵銀行從事證券化，對此銀行透過證券化與法規設計上的問題，
達到監理套利。主要包括將其資產證券化，換取信用評等較高的資產擔保證券 (ABSs, Asset-Backed Securities)，如其中最大宗的抵押擔保證券(MBSs,
Mortgage-Backed Securities)，透過將 ABSs 保留在資產負債表中，利用資本規則 上假定該證券係低風險的，而使銀行的借貸能量可以提高，甚或將 ABSs 移出至 不受最小資本要求規範的資產負債表外機構(OBSE, off-balance-sheet entities)，如 結構投資工具(SIV, Structured Investment Vehicles)。86
第一項 巴賽爾協定(Basel Accord)與資本規定
於 1974 年底，十大工業國(group of ten)的央行決定開啟銀行監理方面的合 作，因此於國際清算銀行(BIS, Bank for International Settlement)轄下設立巴賽爾 銀行監理委員會(BCBS, Basel Committee on Banking Supervision)，而該委員會於 1988 年發佈了對於國際銀行監理有重大影響的巴賽爾資本協定(Basel Accord)，
82 美國 FDIC 是目前現存最久的存款保險機制，成立於 1934 年，SCHOONER & TAYLOR, supra note 5, at 57.
83 FRIEDMAN, supra note 78, at 201.
84 SCHOONER & TAYLOR, supra note 5, at 16-17.
85 FRIEDMAN, supra note 78, at 201.
86 Id at 202.
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並於 2003 年對此進行修正發布了巴賽爾資本協定第二版(Basel II)，87而根據該協 定各會員國的銀行必須依據該協定，資本對資產必須維持在一特定最少的比例，
此即為最小資本之要求，雖然巴賽爾協定僅為軟法(soft law)，執行上必須由各國 政府訂立於其銀行法規中，然而實際上各國立法亦多參酌此一規定，因此銀行監 理有重大的影響。
而該巴賽爾最低資本要求比率的計算，即為自有資本與風險性資產 (risk-weighted assets)之比率，自有資源原則上等同於第一類資本加上第二類資 本，而風險性資產的計算原則係以市場風險和作業風險的資本需求額乘上12.5(即 最低資本比率8%的倒數)，在加上信用風險的風險性資產總額，88而主要計算上 仍以信用性風險(credit risk)所影響為主要，而依照信用風險評價的標準法，原則 係以針對不同的資產類別，輔以外部信用評等之結果給予不同的風險權重，89並 可以由各國監理機關對此為補充，而美國金融監理機關採用救助規則(Recourse Rule)，即針對Basel I之修正，並於2002年生效，其設定之風險權重如下(以下評 等以S&P為準)：90
(一) 無風險(0 percent weight)：現金、黃金和經濟合作與發展組織(OECD, Organisation for Economic Co-operation and Development)之會員國發行之 政府債券。
(二) 20%風險權重：評等為AAA 和 AA之ABSs、對OECD會員國之銀行債權、
對地方政府之債權、OECD政府之機構之債權，如政府發起機構(GSEs, government-sponsored enterprises)，房地美與房利美等。
(三) 50%風險權重：抵押貸款和評等為A之ABS
(四) 100%風險權重：對非OECD國家之債權、不動產投資如商用不動產放款、對 私人之債權，如其他商業貸款、股份、公司債和評等為BBB之ABSs
(五) 200%風險權重：評等為BB之ABS
而最小資本要求之規定，如前面章節所述係為限制銀行的風險承擔能力，減 緩損失造成的衝擊，然而自銀行經營階層或者股東的角度觀之，最小資本的要求 係對其放款能力與資金運用之限制，亦係其經營的成本，該限制可能因為商品或 者業別法令設計上的不同，而產生可以規避或者降低其限制作用的情況，此即所 謂監理套利(regulation arbitrage)之情況，亦可能在巴賽爾協定的規定中出現。如 美國銀行於 2000 年至 2007 年開始大幅擴張信用，被認為是導致金融危機發生的 原因之一，當時期由美國聯邦存款保險公司(FDIC, Federal Deposit Insurance Corporation)承保下的商業銀行皆維持在良好資本(well capitalized)等級，即須符
87 BIS, History of the Basel Committee and its Membership, available at http://www.bis.org/bcbs/history.htm (last visited 2011/10/4)
88 銀行自有資本之計算與自有資本標準之國際通則：修正版架構，supra note 31, at 16.
89 BCBS, supra note 33, at 50.
90 FRIEDMAN, supra note 78, at 205.
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合資本對風險性資產之比率高於 10%、第一類資本對風險性資產比率高於 6%和 第一類資產對總產之比率高於 5%，甚或所有比率皆高於 2-3%，然而自聯準會數 據觀察發現91，金融市場的總負債於此段期間增加了超過 80%，接近 50 兆美元，
且家庭的負債從 7 兆成長接近兩倍，達到 13.8 兆美元，然而在此種負債大幅增 加的情況下，不免將造成銀行資本弱化的情況，然而自上述數據觀察，並無法發 現有資本弱化之情況，此時銀行為了維持資本要求，除了發行股票等增加資本之 方式外，就是從資本要求的分母著手，如減少放款甚或者降低資產負債表中的風 險，如直接影響巴賽爾資本協定中資產的風險權數。92
第二項 監理(資本)套利93
資本規定的基礎並非直接建立在特定資產或資產組合下的風險，而係依據監 理機關針對各類的資產給予不同的風險權重(risk weight)，而此情況下即有監理 套利的可能，如果銀行可以將其資產組合重新轉換，將可產生更低的資本要求，
但是實際的風險可能是沒有改變，甚至可能變得更有風險，而資本的提列所佔銀 行經營的成本很重，只要其持有的資本非無風險的，即必須提列，銀行將會有充 分的誘因去進行資本套利。如 Robert C. Merton 教授舉的例子，94假設銀行管理 並持有房屋的貸款，因此必須維持 4%的資本要求，但如果該銀行持續於以創始 貸款和提供服務之方式於房貸市場營運，並且將該貸款出售，並以出售所得之金 額購買美國政府債券，依據國際清算銀行(BIS)的規則，美國政府債券是不須提 列資本的，此時銀行僅須再透過攤銷型利率交換(amortizing swap)95，約定銀行可 以取得所有抵押貸款的收益，包括分期償還功能與預付款(amortization feature and prepayments)，將該美國國庫券的利息支付給交換契約的相對人，依照上述架構，
銀行仍然可以取得抵押貸款的收益，且可以省下在 BIS 資本計算下應該提列的 4%，而僅須提列 Swap 契約應提列的 0.5%資本要求。
而同樣的效果亦可以用證券化的方式達成，例如銀行可以將其貸款等資產組 合成資產池，並將其販賣給其他可以將該資產池重新包裝成資產抵押債券(ABS, asset-backed security)機構，銀行可以將販賣所得之金額用以清償負債，即將負債 於資產負債表中消除，或者承做更多的放款，如藉由創造資產擴張資產負債表，
如此銀行的風險資產因為出售給其他機構而降低，其資本要求即相對降低，亦因 為此作法銀行的資產負債表不再能夠反映其在經濟上實際的信用總額。
91 Id at 206-207.
92 Id.
93 Id at 209-210.
94 Robert C. Merton, Financial Innovation and the Management and Regulation of Financial Institutions, 19 J. BANKING & FIN. 468-469(1995)
95 此種商品本質為利率交換(interest rate swap)搭配本金遞減的特色，原則上遞減的計算是以抵押 貸款的利率或者倫敦銀行同業拆帳利率(Libor)之利率作為基準。
http://www.investopedia.com/terms/a/amortizing-swap.asp (last visited 2013/6/25)
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而銀行可以進一步以出售的貸款之所得，用以購買例如標準普爾(S&P)評等 為 AA 或者 AAA 的證券，或者由 GSE(如房利美 Fannie Mae 或房地美 Freddie Mac) 發行的證券，如此可以將本來風險權重為 50%的抵押貸款轉換為風險權重 20%
的資產，如此可以降低其資本要求，透過資本適足率的提高，銀行可以以相同的 成本承做更多的貸款，或者達到監理機關要求的良好資本或更高的等級，以承做 其他的業務，此對銀行是有充分的誘因進行該資本套利的行為。
第三項 次級貸款(subprime lending)發展
從數據觀察，所有私人發行(非由 Fannie Mae, Freddie Mac, or Ginnie Mae 保 證)的 RMBS 的總額，從 2000 年至 2007 年已成長了 5 倍，96此一成長明顯係因 為長期的低利率所導致，金融產業大量的持有並進行證券化，如果銀行可以將品 質較低的抵押貸款證券化，進而移轉風險給投資人，除了允許銀行將風險外包給 投資人外，銀行亦可以將不具流動性的貸款轉變為具流動性之現金資產，因此銀 行則會傾向多承做貸款，而開始輕忽或不注重該貸款的品質，此即產生道德危 險，因此某程度可以說證券化是貸款品質下降的誘因。
而因此所謂次級抵押貸款的市場日趨興盛，因抵押貸款可以分成 prime、
subprime 等層級，銀行將其持有之品質不佳的貸款賣給 GSE 或其他公司，透過 證券化並加以分層(tranche)，仍能保有標準普爾(S&P)評等為 AA 或 AAA 的信用 評等時，銀行買回這些證券仍能降低 50-20%的資本權重，既然銀行不須持有該 品質較低的房貸至到期，銀行將會對貸款品質的控管放鬆。97
該分層的方式屬於信用增強機制的方式之一，係指證券化者透過將 ABS 分
該分層的方式屬於信用增強機制的方式之一，係指證券化者透過將 ABS 分