英國的 Ring-fence 改革

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機構。

(三) 不應窄化監理範圍

有爭議認為實用銀行的設計是種潛在無效率的監理放寬，或許因為受限制的 監理可以因為降低銀行管制所生的成本，但因為系統性風險仍然在影子銀行中累 積，然仍影響者零售投資人與實體經濟，因此仍有必要延伸監理的範圍至此些機 構，不應因轉換至實用銀行制度而窄化監理的範圍。

(四) 市場風險仍存在

實用銀行無法消除市場風險，當 10 年期的美國國債的違約風險仍然相當 低，殖利率曲線(treasury curve)趨陡可能導致存款銀行的大幅度的按市場計價 (mark-to-market)的損失。因此可交易的固定收益證券對於最小化市場風險是必需 的。二擇一地，對於實用銀行的合格資產的範圍，是有必要進一步限制於浮動利 率證券與短期票券。

第三款 小結

此改革主要是注意到銀行經營的道德危險與高度槓桿的問題，而試圖透過業 務的分拆來解決，然而在實際上放款業務並非造成金融危機的主因，是故分拆不 論是批發放款業務或者全部放款業務並無助益，對於整體社會成本過於巨大，在 貨幣市場基金等批發市場不發達的國家，放款業務將可能難以順利運作，反將導 致更嚴重信用中介功能中斷的問題，而難以實行。然而此一改革重點另一方面在 於禁止實用銀行從事自營交易等高風險的投資行為，此一改革面向或許值得納入 考慮，其他國家的改革亦多朝此方向前進。

第三節 英國的 Ring-fence 改革

在金融危機英國銀行體系亦遭受到嚴重的打擊，最主要是北岩銀行的擠兌事 件¹⁵⁰，另外蘇格蘭皇家銀行(RBS, The Royal Bank of Scotland)接受史上最大的紓 困等英國政府為處理銀行危機陸續投入大量的資金與資產保證，總計英國政府投 入銀行體系的公共資金的支援達到了 1.2 兆英鎊¹⁵¹，英國於為因應其銀行體系出 現的問題，而於 2010 年 6 月成立了銀行獨立委員會(ICB, The Independent Commission on Banking)，負責對英國銀行體系的安定性與維持競爭來提出建

150 從 2007 年 9 月 13 日向英國銀行請求緊急資金協助後，到 9 月 17 日間被提領了 20 億英鎊, Northern Rock besieged by savers,BBC NEWS, Sept. 17, 2007,

http://newsvote.bbc.co.uk/2/hi/business/6997765.stm (last visisted 2013/5/26)

151 HM TREASURY, The Government response to the Independent Commission on Banking, (Dec.

2011),at 13, available at http://cdn.hm-treasury.gov.uk/govt_response_to_icb_191211.pdf.

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區別為 Ring-fence 銀行與非 Ring-fence 銀行，主要架構係吸收零售存款與對個人 及中小型企業透支(overdraft)等特定的零售業務僅得由 Ring-fence 銀行進行，且 禁止 Ring-fence 銀行從事投資業務與過度承擔風險之業務。而該建議於 2013 年 (integrated business model)下，保有多樣化經營的優點。而該提案的目的是使零售 Ring-fence 銀行對於整體經濟和一般消費者最為重要的業務，能夠不受偶發事件

152 Financial Services(Banking Reform) Bill, Available at:

http://www.publications.parliament.uk/pa/bills/cbill/2012-2013/0130/cbill_2012-20130130_en_1.htm(l ast visited 2013/4/11)

153 英國財政部網站上對立法進程的說明，Available at:

http://www.hm-treasury.gov.uk/fin_stability_regreform_icb.htm(last visited 2013/4/11)

154 然而 Ring-fence 制度上應該無法直接達到使銀行更能夠吸收損失的目的，此在國會銀行標準

委員會與英國財政部報告上有不同意見。詳見 PCBS, First Report of Session 2012–13, (Dec. 2012), at 62, available at http://www.publications.parliament.uk/pa/jt201213/jtselect/jtpcbs/98/98.pdf.

155 HM TREASURY, Banking reform: a new structure for stability and growth,at 10, (Feb. 2013), availabile at http://www.hm-treasury.gov.uk/d/banking_reform_040213.pdf.

156 ICB, Final Report Recommendations,(Sept. 2011), at 35, availabile at http://www.hm-treasury.gov.uk/d/ICB-Final-Report.pdf.

157 修法草案 financial services(banking reform) bill, section 1(2)(b)

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要為對實體經濟影響最為重大的存款帳戶業務與基於存款帳戶的中小企業與家 庭的透支及支付服務，¹⁵⁸此種服務的中斷將對實體經濟造成巨大影響，因此綜合 判斷整個 Ring-fence 的立法目的在於確保核心服務，避免銀行失敗對整體經濟造 成影響，因此勢必必須考慮到銀行失敗時，應該使銀行拆解的過程得更簡易且低 成本，且透過 Ring-fence 切割政府對於銀行集團的保證，使政府或公共資金的資 助限於 Ring-fence 銀行，限縮政府保證的範圍，希望得以降低銀行經營上吸收過 度風險的道德危險，而基於上述目標，必須對現存的銀行架構作出修改，並使銀 行能夠該簡單的被管理、監督及監理，且在宏觀的審慎監理可以更準確的瞄準於 Ring-fence 銀行，而不是現存的銀行架構上，而設計上有兩個必須被納入考慮的 關鍵點：¹⁵⁹

- Ring-fence 的範圍(Location of the Ring-fence)

- Ring-fence 的隔離程度(Height of the Ring-fence)：此係指銀行集團內隔離 的程度，在 Ring-fence 銀行和批發/投資銀行間可以位於相同的集團下經 營，那兩者間的關係如法律上、營運上和經濟上連結應該如何規範，及 是否可以進行交易等問題應該被釐清。

第二項 圈離(Ring-fence)的範圍

Ring-fence 的範圍係討論應該被納入、可以被納入或禁止納入 Ring-fence 銀 行的業務，可以區分為限於 Ring-fence 銀行內經營的業務(mandated services)和 Ring-fence 銀行禁止經營的業務(prohibited services)，和對於非禁止業務供應所需 的輔助業務(ancillary activities)和未被禁止而允許經營的業務，而主要探討上因為 金融服務草案除了吸收存款的核心業務有明確規定外，多係立法後授權主管機關 由命令界定，¹⁶⁰因此勢必須透過 ICB 及英國財政部對於法案意見探討如何界定 此些業務範圍。

第一款 強制業務(Mandated services)

那些業務應該強制位於 Ring-fence 銀行中，如該業務的持續提供對於實體經 濟是重要的即應納入，用以確保該業務持續提供無需政府額外的資金資助，而且 此業務僅有 Ring-fence 銀行在英國監理機關允許下可以從事，而 ICB 最終報告 提出的判斷標準是：¹⁶¹

- 如該服務的中斷將帶來高額的經濟上成本 - 一般消費者對於服務中斷並無良好的預備計畫

158 financial services(banking reform) bill, section 4(1)142C(2)

159 ICB, supra note 156, at 36.

160 142A(2)(b)、142B(3)、142C(3)、142D(2)、142D(4)、142E(1)

161 ICB, supra note 156, at 38. 原文："this occurs when interruption to a service would have a high economic cost and where the customers concerned do not have a ready alternative provider."

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如具備上述要件，則應該納入 Ring-fence 中，因此在銀行領域中，消費者對 於每日金錢需求的依賴的服務如果中斷將帶來最嚴重的結果，如存款及信貸 (overdrafts)，此為大部份的個人及中小型企業(SMEs, small and medium-sized organisations)無法找到此類服務的替代提供者，而隔絕此類服務並非單純是要確 保政府僅須對小型組織或個人提供援助，最重要的是該隔絕可以給執政者或監理 機關信心，使其可以不需要保護銀行的債權人來確保重要服務的持續提供，簡單 的說就是不需要防止此類服務的中斷，而做出紓困決定。依照該草案 clause 4(1) 係認定英國的機構從事一個或多個核心業務(core activities)且有取得金融服務與 市場法(FSMA, Financial Service and Market Act 2000)part IV 的允許時，即為本法 的 Ring-fence 主體¹⁶²，但該法排除了房屋抵押貸款協會(Building Societies)和其他 英國財政部以命令豁免的機構¹⁶³，因此反面解釋除了豁免機構外該核心業務僅限 Ring-fence 銀行可以從事，而該法所定義的核心業務包括收受存款和其他財政部 以命令界定之業務，而該命令僅限於下列情況始可：¹⁶⁴

1.在英國該服務提供的中斷，可能會對英國金融系統或該系統其他重要部分的安 定性有負面影響時。

2.並且如使該服務成為核心業務，可以使該服務的持續供應受到更有效率的保護 時。

因此依照 ICB 的建議的強制業務是包括零售存款及對個人、中小型的企業 透支(over-drafts)之服務提供。然而對於信用供給(credit supply)、未保險的存款 (uninsured deposits)、私人銀行及中小型企業的界定問題則有所討論：

1. 信用供給：

銀行集團有相當誘因將其最重要獲利的放款置於 Ring-fence 外，如此可以降 低資本要求且對於股息紅利的支付也較無限制，因此可能導致 Ring-fence 銀行的 營運透明度降低，¹⁶⁵而且信用供給如果從傳統的零售銀行服務移轉到較未受監理 的區域時，將可能導致整體金融的風險移轉。

然而在本次金融危機時顯示，如果信用供給過於集中於特定領域，反而將造 成高額的經濟成本，且在平時如不允許非銀行提供信用，反而將可能導致信用緊 縮並降低信用提供者的競爭，反而將使信用供給的成本升高，對於整體經濟更為 不利。並且如果依照 Ring-fence 的設計，大量的存款將至於 Ring-fence 中，則大 部分的信用供給將可被預期仍會留於 ring-femce 中，銀行需要資產來搭配其負

162 section 4(1) 142A(1)

163 section 4(1) 142A(2)

164 section 4(1) 142B(6)

165 PCBS, supra note 154, at 91.

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中的效果，且透過 Ring-fence 制度將降低與金融系統的相互連結性，進而降低多 數機構同時失敗的可能性，此情形將對信用供給造成最大的損害。¹⁶⁶因此部分的 信用供給移轉將對銀行部門安定性是正面的，然而如果為大規模的移轉，則必須 透過其他監理機制來監督，如透過中央銀行對於放款資料的掌握。¹⁶⁷

2.其他存款

對於非 Ring-fence 銀行是否允許其吸收未受存款保險保障的存款則有疑問

168，如果允許對於特定客戶是可能會有報酬上的誘因將存款從 Ring-fence 銀行移 轉出去，對於競爭與促進資金流動亦有助益，然而或許將可能導致風險移轉於 Ring-fence 外，並且對監理造成漏洞，或許應該有所限制，如果為高淨值的私人 銀行客戶，特別在其有足夠的資源來評估銀行的安全性，並且其對銀行失敗時，

亦應該有其他替代的選擇時，¹⁶⁹即欠缺保護的必要，因此規範上必須設計強制的 門檻，限於合資格的個人或組織，且必須有充分的告知，如此才可以使其豁免於 Ring-fence 之外，¹⁷⁰亦可防止政府保證的範圍擴張於 Ring-fence 之外。

3. SME 的界定

基於 Ring-fence 部分是針對於銀行服務中斷無法因應的中小型企業，而如何 定義中小企業即成問題，在 ICB 最終報告中提出的判斷標準是參酌英國公司法 (The Companies Act)，如滿足下列兩者或多個的要求即為中小型企業：¹⁷¹

- 營業額少於 2590 萬英鎊

168 英國法下是以 2000 年的金融服務與市場法(Financial Services and Markets Act 2000)的 section 213 建立金融服務補償方案(Financial Services Compensation Scheme)，而該方案的 Financial Conduct Authority Handbook 中對於被保護的存款有所定義，原則上係限於在英國的相關人所建

168 英國法下是以 2000 年的金融服務與市場法(Financial Services and Markets Act 2000)的 section 213 建立金融服務補償方案(Financial Services Compensation Scheme)，而該方案的 Financial Conduct Authority Handbook 中對於被保護的存款有所定義，原則上係限於在英國的相關人所建

在文檔中 論商業銀行投資業務之監理 - 政大學術集成 (頁 63-86)