第参章 IAEA 於伊朗核問題之技術性角色
第二節 IAEA 核子保防系統－國際防護措施變遷與運作
二、 制度變遷與運作
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中的一環，故核子保防的目的也進一步發展成「及時偵測是否有顯著數量的核物 料被轉移至核武器製造或其他核爆炸裝置與其他不詳目的之用圖，並藉由早期偵 測的途徑防止此類核軍事化的可能發生」。16於是，由此可看出核子保防的功能 已由最初單純避免核軍事化轉向積極偵測以達「預防勝於治療」之效。在這樣的 規範下，何物應置於核子保防監督之下便是整個保防作業的重點。依據 IAEA 規 定，除了核燃料循環模式中涉及的核設備與設施外，另須納入核子保防範圍的核 物料有鈾-233、鈾-235、鈽-239 與任何含有上述同位素之物料在內。17
然而，即使有核子保防系統的實行，由過去數十年經驗可知，部份國家對於 核武發展的躍躍欲試使得國際核擴散的風險仍持續存在。故為了有更全面與有效 的保防機制以抑止核擴散的發生，國際核子保防系統便曾作出數度修正，並藉由 修正中賦予 IAEA 核子保防更廣泛的核查權限。為了解 IAEA 當前在伊朗進行核 子保防活動所遇到之問題，本文將於下個段落繼續探討有關核子保防系統的變遷 與實際運作情形。
二、 制度變遷與運作
IAEA 的核子保防系統大致上經歷過「IAEA 模式的核子保防時期」、「傳統 保防時期」、「加強保防時期」以及「整合性保防時期」四個主要時期（見圖 3-1）。
在 IAEA 模式核子保防時期，又可再區分「第一套保防系統」（編號 INFCIRC/26）
及「修正後保防系統」（編號 INFCIRC/66）兩類。當《核不擴散條約》於 1970 年生效後，核子保防作業又進入以《全面保防協定》（編號 INFCIRC/153）為基 礎的時期。到了 1997 年，由於 IAEA 於 1991 年在伊拉克境內發現研發大規模毀 滅性武器之蹤跡，故在了解到核子保防系統仍未能全面遏止研發核武相關原料、
技術與設備等散播的可能下再進一步加強系統的全面性，使得核子保防進入加強 保防時期。其後，IAEA 理事會又於 2002 年 3 月通過整合性核子保防概念框架(The Conceptual Framework for Integrated Safeguards)18，期以更全面的方式避免核擴散 的發生。
16 見 IAEA《全面保防協定》文件編號 INFCIRC/153 第 28 段定義。
17 IAEA Department of Safeguards, IAEA Safeguards: Staying Ahead of the Game (Vienna: IAEA, 2007).
18 IAEA News Center- Top Stories & Features, “Background on IAEA Board of Governors’ Approval of Framework for Integrated Safeguards,”
http://www.iaea.org/newscenter/news/2002/sgarticle_02.shtml（檢索日期：2013.06.26）。
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的規定與授權所設計的第一套核子保防系統。首先，根據 IAEA 編號 INFCIRC/26 號文件第 3 段的規定，IAEA 核子保防系統會應用在自願將核物料及核設施置於 IAEA 核子保防底下之一國或數國，也就是說在 INFCIRC/26 架構下的核子保防 是處於非普遍拘束性質的。在此情形下，若一國拒絕自願承諾接受 IAEA 核子保‧ 國
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防監督，IAEA 的保防作業便無從擴及於未受保防之國家而使國際核子保防作業 在運作和實踐上產生缺陷。
於是，因在 IAEA 自願性核子保防體系下的保防項目主要專注 100 兆瓦以下 的研究、測試和生產核能用反應器、用於或生產於上述反應器的可裂變性核物料 及小型研發用核設施而在整體保防作業與實際國際核活動的環境相比具有相當 侷限性21，於是 IAEA 於 1964 年通過 INFCIRC/26.Add.1 號文件對 INFCIRC/26 進行修正以擴張其保防範圍至 100 兆瓦以上之核反應器。
到了 1965 年，INFCIRC 在核子保防作業上的侷限性促使 IAEA 在其後對其 核子保防系統進行修正並通過了編號 INFCIRC/66 之文件，而為核子保防系統畫 出更清楚的輪廓。到了 1967 年，IAEA 再度修正 INFCIRC/66 文件並將再處理廠 涵蓋進核子保防的範疇中。1968 年 IAEA 再對 INFCIRC/66 進行二度修正，並加 入轉換廠及製造廠在核子保防範圍中，試圖使核子保防在原料與核設施上的規範 更為完備。
（二） 《核不擴散條約》模式保防時期
有別於 IAEA 模式的核子保防系統，自 1970 年《核不擴散條約》正式生效 後，IAEA 在該條約的授權下先於 1971 年通過全面保防系統(Comprehensive Safeguard System)並根據該條約第 3 條第 1 款規定要求非核會員國皆須與 IAEA 個 別 簽 訂 《 全 面 保 防 協 定 》 (Comprehensive Safeguards Agreement, INFCIRC/153.Corr)，使《全面保防協定》與《核不擴散條約》進行掛勾並強制 要求締約國中的非核國家有義務承擔來自 IAEA 核子保防監督的義務。
在《全面保防協定》之下，締約國除了有責任將其和平核活動中的一切核物 料來源或可裂變性核物料置於 IAEA 核子保防之下並設立一核物料之監測管制 系統外，並應對 IAEA 申報其境內包括核反應爐、轉化廠、濃縮廠、製造廠、再 處理廠、同位素分離廠(isotope separation plant)等核設施並接受 IAEA 的監督。22 此外，對於一境內僅含少量核物料或不存在核物料及核活動之國家，在該國與 IAEA 訂定《全面保防協定》可再進一步簽訂(Small Quantities Protocol, SQP)以個 別規定其應負擔的責任義務。
在確 認在 《 全 面 保 防 協 定 》 下 應 受 保 防 的 項 目 範 圍 後 ， IAEA 為確保 INFCIRC/153 號文件中第 28 段所定義的核子保防目的「及時偵測是否有顯著數 量的核物料被轉移至核武器製造或其他核爆炸裝置與其他不詳目的之用圖，並藉 由早期偵測的途徑防止此類核軍事化的可能發生」確實被締約國遵守與落實，而 採 用 對 核 物 料 數 量 進 行 管 控 與 查 驗 的 核 物 料 料 帳 查 核 (nuclear material
21 見 IAEA 文件編號 INFCIRC/26 第 4 段。
22 見 IAEA 文件編號 INFCIRC/153(Corr.)第 106 段。
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accountancy verification)作業、對核設施與核設施外設備的視察與查核(inspection and verification)並輔以圍阻與監視(containment and surveillance)方式的措施，以確 保締約國所申報的核物料未被轉用至非和平用途之發展。
以伊朗與 IAEA 間核子保防協定－INFCIRC/214 為例，根據 INFCIRC/214 之規定，在核子保防有效期間伊朗必須依據該協定第 7 條、第 31 條及第 32 條為 其 境 內 的 核 物 料 設 立 一 國 家 級 核 物 料 料 帳 及 控 制 系 統 (National System of Accounting For and Control of Nuclear Material)以進行管控，並依照第 63 條規定 向 IAEA 提交存量異動報告(inventory change reports)23和物料平衡報告(material balance reports)24以供 IAEA 核查使用並在必要時後提出特別報告。而在第 70 條 的規定下，IAEA 被賦予對保防項目進行視察的權利，故根據第 71 條至第 72 條 之規定 IAEA 可在伊朗境內進行「例行視察」(routine inspections)和屬性非例行 視察的其他「特別視察」(special inspections)兩大類。對前者而言，IAEA 主要可 藉由例行視察以確認其核查後報告是否與伊朗所提出之紀錄一致、核實受保防的 所有核物料活動紀錄與說明不明；對後者而言，在 IAEA 需要核查伊朗所提特別 報告中的資料或若當 IAEA 認為伊朗所提之資料與解釋不足以釐清 IAEA 之疑問 時，便可執行特別視察以釐清問題。
然而，如此周延的雙向設計仍無法完全阻擋核水平擴散的可能性。由上可知，
在 1990 年代以前核子保防系統僅涉及締約國「已申報」之核物料及活動保防作 業。然而，由於 1991 年波灣戰爭後 IAEA 於伊拉克境內發現有大規模毀滅武器 的計畫以及北韓疑有核物料「未申報」的消息，故為了彌補《全面保防協定》中 未被授權核查未申報核項目的問題，IAEA 理事會於 1992 年 2 月議決確認 IAEA 在《全面保防協定》架構下的核物料核子保防應不限於締約國已申報之核物料，
並擴充於締約國間任何應申報但未申報之核物料25，也就是說理事會要求一國所 申報以及 IAEA 所核查的核物料不僅在資訊上要「正確」亦需確保申報內容之「完 整」而不能有任何疏漏。然而，在現存《全面保防協定》架構下的規定要將核物 料保防擴及未申報項目實有限制，故而促成理事會決定加強核子保防系統之職能 與作業，而於 1997 年 9 月通過《全面保防協定》之《附加議定書》(INFCIRC/540)26， 使核子保防體系邁入新的里程碑。
23 「存量異動報告」是用來說明在伊朗境內所有核物料的存量變化，依據第 63 條規定該種報告
應最遲於存量產生變化或確定存量變化的那個月月底後之 30 天內發送。
見 INFCIRC/214 號文件第 63 條規定。
24 「物料平衡報告」適用以說明實有核物料的實物存量為基礎的結算報告，依據第 63 條規定，
此類報告應最遲於進行實物盤存後 30 天內送出。
見 INFCIRC/214 號文件第 63 條規定。
25 IAEA, Guidance for States Implementing Comprehensive Safeguards Agreements and Additional Protocols (Vienna: IAEA, 2012), p. 3.
26 截至 2013 年 6 日為止，計有 120 個國家已簽署並執行《附加議定書》。
IAEA, “Plan of Action to Promote the Conclusion of Safeguards Agreement and Additional Protocols,”
http://www.iaea.org/safeguards/documents/sg_actionplan.pdf（檢索日期：2013.11.13）。
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有別於傳統的《全面保防協定》規定，依據 INFCIRC/540(corr.)第 2 條的規 定可知締約國必須提供 IAEA 其所有有關核燃料循環（自鈾礦開採至核廢料處置）
以及用於非核活動之核燃料之資訊與進入查核上述活動設施之權利，故可知《附 加議定書》的保障範圍較《全面保防協定》更為擴大。其次，根據 INFCIRC/540(corr.) 第 4 條規定，雖然對於締約國依據議定書第 2 條所提交的報告不能以補充進入的 方式要求核實，但 IAEA 得基於確保締約國內不存在未申報之核物料和活動、確 認已退役的核設施或曾使用過核物料的設施的狀態以及當對締約國所呈報之資 訊之準確性與完整性有待釐清實等情況時，以「補充進入」(complementary access) 的方式對仍待釐清的設施進行視察，惟 IAEA 必須於預定視察時間以前之 24 小 時預先通知當事國。27除此之外，在《附加議定書》的加強下 IAEA 得在必要情 形下在視察前 2 小時以臨時通知(short notice)方式通知當事國以進入某一場址的 所有設施中、IAEA 視察員得視察一國不涉及核物料投入的核研發活動，以及 IAEA 對於製造與出口核物料與器材問題上得要求當事國提供資訊並准許 IAEA 視察員接觸該國的生產或進口地點等。28經由上述列舉的主要變遷可知，IAEA 對於實行《附加議定書》的目的在於確保一國境內的核物料、活動與計畫皆能藉 由上述途徑達到更加「透明化」之效果。29
以及用於非核活動之核燃料之資訊與進入查核上述活動設施之權利，故可知《附 加議定書》的保障範圍較《全面保防協定》更為擴大。其次，根據 INFCIRC/540(corr.) 第 4 條規定，雖然對於締約國依據議定書第 2 條所提交的報告不能以補充進入的 方式要求核實，但 IAEA 得基於確保締約國內不存在未申報之核物料和活動、確 認已退役的核設施或曾使用過核物料的設施的狀態以及當對締約國所呈報之資 訊之準確性與完整性有待釐清實等情況時，以「補充進入」(complementary access) 的方式對仍待釐清的設施進行視察，惟 IAEA 必須於預定視察時間以前之 24 小 時預先通知當事國。27除此之外，在《附加議定書》的加強下 IAEA 得在必要情 形下在視察前 2 小時以臨時通知(short notice)方式通知當事國以進入某一場址的 所有設施中、IAEA 視察員得視察一國不涉及核物料投入的核研發活動，以及 IAEA 對於製造與出口核物料與器材問題上得要求當事國提供資訊並准許 IAEA 視察員接觸該國的生產或進口地點等。28經由上述列舉的主要變遷可知，IAEA 對於實行《附加議定書》的目的在於確保一國境內的核物料、活動與計畫皆能藉 由上述途徑達到更加「透明化」之效果。29