第参章 IAEA 於伊朗核問題之技術性角色
第一節 IAEA 與核不擴散之關係
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第参章 IAEA 於伊朗核問題之技術性角色
序言
當美國艾森豪總統於 1953 年在聯合國大會提出「原子能和平計畫」表示美 國願意將核科技與世界各國分享後，象徵麥克馬洪法(McMahon Act)對於「禁止 對任何國家提供核科技及相關設備」的原則不再。1相對的，只要一國願意承諾 並遵守指將核科技應用在和平發展的用途上，便可獲得美國的核科技傳輸與指導，
而此原則亦被規範於《核不擴散條約》的第 4 條條文中。雖然「原子能和平計畫」
揭開了全球核能普遍化的序幕，使得人類能夠藉由核能為生活增添不少便利，但 若核物料、設備及科技被「有心人」所持有，則原本單純的核能發展很可能走向 發展具毀滅性的核子彈，而進一步對國際安全造成危害，於是上述的背景便進而 促成 IAEA 的成立與 IAEA 核子保防系統的設立。
IAEA 核子保防系統自 1961 年以來歷經多次的調整與加強，並在《核不擴 散條約》、《全面保防協定》與《附加議定書》法源依據下成為當前作為確保核不 水平擴散的重要措施。然而，儘管 IAEA 多次加強其核子保防體系的保防範圍與 運作，但仍無法有效的全面保證疑似發展核武國境內所有核活動之和平性質，以 伊朗為例，其原因便在於伊朗尚未批准《附加議定書》而使得 IAEA 無法在伊朗 非自願的情況下保防伊朗境內的未申報核項目。
在此基礎下，本文為了解 IAEA 在有限的法源依據下如何面對與處理棘手的 伊朗核發展問題，以便在後續章節能夠在綜合聯合國對伊朗核問題處理，以及核 談判的運作與過程等其他層面後，更能清楚了解到伊朗核問題的全貌，本章將從 IAEA 的技術性角度出發，先探討 IAEA 與核不擴散之關係、核子保防系統的運 作與變遷以及 IAEA 在對伊朗實行核子保防作業的同時，如何對伊朗核問題（以 鈾濃縮、重水與再處理問題為主）的釐清進行處理以及雙方的回應。
第一節 IAEA 與核不擴散之關係
IAEA 作為當前負責核子保防作業的國際組織，其形成背景為何？為何核子 保防作業會交由 IAEA 負責？IAEA 與國際核不擴散建制和聯合國的關係為何？
在分析 IAEA 核子保防的發展與 IAEA 對伊朗的技術性核查以前，本文以下將先 分別探討 IAEA 在核不擴散建制下的定位與其和聯合國之關係。
ㄧ、 核不擴散機制下的定位
1946 年 6 月 14 日，美國在「聯合國原子能委員會」(United Nations Atomic
1 參考鄭端耀，國際不擴散建制運作與發展，頁 61。
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Energy Commission, UNAEC)中提出 Baruch 計畫(Baruch Plan)，要求各國停止發 展核武並提議成立「國際原子發展局」(International Atomic Development Authority) 以管制核相關技術與設備；2然而，該計畫因遭到蘇聯的反對最後無疾而終。其 後，美國又於 1953 年提出原子能和平計畫，雖然仍遭到蘇聯反對但美國最後仍 成功和西方主要核科技和鈾原料提供國在原子能和平計畫的基礎上達成協議，並 促成 81 個國家於 1956 年正式簽署 IAEA 規約(IAEA Statute)。3
IAEA 成立於 1957 年 7 月 29 日，為聯合國旗下負責職司核相關事務之國際 組織。根據 IAEA 規約第 2 條，原子能機構致力於「謀求加速和擴大原子能對全 世界和平、健康及繁榮的貢獻。機構應盡其所能，確保由其本身、或經其請求、
或在其監督或管制下提供的援助不致於用於推行任何軍事目的。」由此可知，
IAEA 的基本原則為促進核能和平使用並避免核子軍事化之可能產生兩類。4而欲 達成該目標，則須藉由 IAEA 旗下負責國際核不擴散保防作業之核子保防處將其 落實。
IAEA 早在成立之初便已設計一套 IAEA 形式的核子保防系統，在核子保防 系統下 IAEA 與數國簽訂計有 51 份保防協定，將締約國間之 75 個核子反應爐與 10 餘個核子設施涵蓋在其保防範圍中。5但由於 IAEA 模式的核子保防協定是屬 自願性質，即各國可自由決定是否與 IAEA 進行保防合作，而造成 IAEA 無法管 制非締約國的核活動。於是，為了使 IAEA 核子保防系統的落實上更具全面性，
1968 年的《核不擴散條約》便將該條約締約國與 IAEA 的核子保防合作「義務 化」。
1968 年《核不擴散條約》除了是國際核不擴散建制的重要支柱外，也因為 該條約賦予 IAEA 負責國際核安全及核子保防等任務之權限，而成為今日 IAEA 核子保防系統之法源所在。在《核不擴散條約》的架構下，IAEA 的主要職責在 於落實該條約第 3 條至第 5 條之規範6，並為了落實條約第 4 條與第五條之規定 而設有核子科學與應用處(Department of Nuclear Sciences and Applications)、核能 處(Department of Nuclear Energy)、核能安全處(Department of Nuclear Safety &
Security)與技術合作處(Department of Technical Cooperation)負責全球的核能安全 與科技援助等事務。
2 同上註。
3 Robert Brown, “International Nonproliferation: Why Delegate to the International Atomic Energy Agency?” in Robert Rauchhaus, Matthrew Kroenig, and Erik Gartzke, ed., Causes and Consequences of Nuclear Proliferation (New York: Routledge Global Security Studies, 2011), p. 14-15.
4 D. M. Edwards, “International Legal Aspects of Safeguards and the Non-proliferation of Nuclear Weapons,” The International and Comparative Law Quarterly, Vol.33, No.1 (January, 1984): 3.
5 Robert Pendley, Lawrence Scheinman and Richard W. Butler, “International Safeguarding as Institutionalized Collective Behavior,” International Organization, Vol. 29, No. 3 (Summer, 1975):
585.
6 Final Document II of the 1980 Review Conference of the Parties to the Treaty on the
Non-Proliferation of Nuclear Weapons, NPT/CONF.II/22/II, Summary Record of the 1st Meeting (NPT/CONF.II/SR.1), p. 6.
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其次，根據《核不擴散條約》第 3 條的規定，非核國家必須遵守 IAEA 核子 保防系統(safeguards system)之規範並接受來自 IAEA 對其和平核活動之保防檢查；
而相對於非核國家，有核國家7（美國、蘇聯／俄羅斯、英國、法國及中國）則 不需接受核子保防協定(safeguard agreement)的約束，但有核國家仍可自由選擇是 否要與 IAEA 在核子保防制度(INFCIRC/66)的架構下簽訂《自願保障協定》
(Voluntary Offer Agreement)，以授權 IAEA 對其自願提交之核物料及設施予以監 督及核查。8 於是，在 1968 年《核不擴散條約》第 3 條第 1 款之授權下，IAEA 也因執掌核子保防事務而正式被納入不擴散建制體系之下，並由 IAEA 的核子保 防處負責實行。
二、 IAEA 與聯合國之關係
1946 年，第一屆聯合國大會中通過了聯合國大會第 1 號決議案設立「聯合 國原子能委員會」用來處理因原子能發明所引起的各種問題與其他相關事項。9然 而，該委員會到了 1949 年時已因運作不佳而呈現閒置狀態，並最後於 1952 年由 聯合國大會正式將其解散。其後，聯合國大會相繼於 1954 年通過大會第 810 號 決議案表示應盡快成立一國際原子能組織，再於 1955 年通過大會第 913 號決議 成立聯合國原子輻射效應科學委員會(United Nations Scientific Committee on the Effects of Atomic Radiation, UNSCEAR)10，最後於 1956 年 10 月 23 日通過 IAEA 規約並成立當前負責核相關事務的國際原子能總署。11IAEA 為一隸屬於聯合國 系統但又具有獨立自主性的國際組織，僅管 IAEA 為一獨立的國際組織，但因為 IAEA 規約本身的規定以及 1959 年 10 月 30 日之《國際原子能總署與聯合國之 協 定 文 件 》 (The Text of the Agency’s Agreement with the United Nations, INFCIRC/11 號文件)之規定，使得 IAEA 與聯合國之間存在有緊密的合作關係。
根據 IAEA 規約第 16 條第 A 款規定，「理事會經大會核准，有權簽訂一個 或多個協定，使機構與聯合國及與機構工作有關之其他組織建立適當的關係。」
而該條第 B 款第 2 項又規定「由機構審議聯合國大會或理事會所通過有關機構 的任何決議，以及如有要求，就機構或其成員國根據此種審議結果而依本規約所 採取之行動，向聯合國適當機關提交報告。」再者，《國際原子能總署與聯合國 之協定文件》第 3 條又規定 IAEA 應隨時向聯合國有關單位更新其所為之勤務，
7 美國、蘇聯/俄羅斯、英國、法國與中國等五個有核國家皆已與 IAEA 簽訂《自願保障協定》。
首先為英國與 IAEA 於 1978 年簽訂的編號 INFCIRC/263 號保障協定文件、其次為美國於 1980 年簽訂的 INFCIRC/288 號保障協定文件、第三為法國於 1981 年簽訂的 INFCIRC327 號保障協定 文件、第四則為蘇聯/俄羅斯於 1985 年簽訂的 INFCIRC/327 號保障協定，最後則為中國與 IAEA 於 1989 年簽訂之編號 INFCIRC369 號自願保障協定。
8 參考鄭端耀，國際不擴散建制運作與發展，頁 63。
9 UNGA, “Resolution Adopted by the General Assembly at its 17th Plenary Meeting (A/RES/1(I)),” 24 January 1946.
10 Kurt Waldheim, “The UN and the IAEA,” IAEA Bulletin, Vol. 19, No.4 (1978): 2.
11 UNGA, “Resolution Adopted by the General Assembly at its 637th Plenary Meeting (A/RES/1115(XI)),” 11 January 1957.
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若遇有未盡核子保防義務之國家或者是攸關國際和平與安全之事項，則必須隨時 向聯合國大會或安理會報告。另外根據該協定文件第 9 條、第 12 條及第 13 條之 規定，IAEA 亦必須分別與聯合國安理會、聯合國秘書處及其他聯合國之行政單 位進行合作。
由上可知，IAEA 所扮演的角色即是做為負責全球核子安全與保防運作的技 術性監督者(watchdog)，雖然該機構為一獨立組織，但由於 IAEA 規約以及《國 際原子能總署與聯合國之協定文件》之規定，IAEA 與聯合國之間又維持著維妙 的「下對上」的緊密合作關係。對 IAEA 而言，不論是核能安全抑或是核子保防 等勤務皆僅涉及技術層面之作業，也就是說即使 IAEA 查覺任何對核子保防運作 有所違反或者對國際安全與和平有所威脅之來源，IAEA 僅能根據上述之規約及 協定之規範向聯合國大會及安理會報告，再由安理會決定是否對該當事方進行懲 罰性措施。也就是說，當 IAEA 完成技術層面的核查後，政治層面的決策則必須 交由聯合國所決定，而這也是本文在討論伊朗核問題時必須將聯合國所扮演的角 色及回應一併予以研究之因。