第三章 區里關係之法定職權分析
第一節 區公所地位與職務功能
一、法制規定
關於鼓山區公所組織定位與職能的相關法制規定，可分別從中央法規層級的 地方制度法與地方法規層級規程等三大法源來加以論述，茲的高雄市政府組織自 治條例、高雄市鼓山區公所組織就相關法規整理成表十二：
表六：區公所組織定位與職能相關法制規定
法規名稱 條號 條文內容
地方制度法 第 3 條第 3 項 第 3 條第 4 項
直轄市及市均劃分為區。
區以內之編組為里。里以內之編組為鄰。
第 5 條第 3 項 第 5 條第 4 項
直轄市、市之區設區公所。
里設里辦公處。
第 58 條第 1 項 直轄市、市之區公所，置區長一人，由市長 依法任用，承市長之命綜理區政，並指揮監 督所屬人員。
第 59 條第 1 項 里置里長一人，受區長之指揮監督，辦理里 公務及交辦事項。由里民依法選舉之，任期 四年，連選得連任。
第 61 條第 3 項 里長，為無給職，由區公所編列里長事務補 助費，其補助項目及標準，以法律定之。
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第 82 條第 1 項 第 82 條第 2 項 第 82 條第 3 項
里長辭職、去職、死亡者由區公所派員代理。
里長停職者，由區公所派員代理。
第一項人員之辭職，應以書面為之。里長應 向區公所提出並經核准，均自核准辭職日生 效。
高 雄 市 政 府 組 織自治條例
第 8 條 本市各區設區公所；其組織規程另定之。
高 雄 市 鼓 山 區 公所組織規程
第 2 條 高雄市鼓山區公所置區長，承市長之命、高 雄市政府民政局局長之指導監督，綜理區 政，並指揮監督所屬員工。
區轄內之警察、戶政、衛生、國民中小學等 機關、學校及區清潔隊、消防單位，對於協 助轄內自治業務、為民服務工作及執行上級 交辦事項並受區長之指導。
第 11 條 本所區務會議，由區長召集並為主席，每月 舉行一次，必要時得召開臨時會議，以下列 人員組成之：
一、區長。
二、主任秘書。
三、課長。
四、主任。
前項會議得由區長邀請區內下列有關主管 參加：
一、警察局分局長。
二、戶政事務所主任。
三、稅捐分處主任。
四、衛生所所長。
五、國民中小學校校長。
六、清潔隊隊長。
七、其他有關人員。
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第 12 條 區以內之編組為里，里設里辦公處，置里 長，無給職，由里公民選舉之，任期四年，
連選得連任，受區長之指揮監督，辦理里公 務及交辦事項。
里以內之編組為鄰，鄰置鄰長，無給職，由 里長就該鄰內成年居民遴報區長聘任之，任 期四年，連聘得連任，受里長之指揮監督辦 理鄰公務及交辦事項。
第 13 條 里辦公處之里幹事，承區長之命及里長之督 導，辦理里公務及交辦事項。
第 14 條 里長於任期內去職、死亡或辭職時，由本所 派員代理，並函報本府備查。請假或因故不 能執行職務時，由里幹事代理。
前項里長辭職由本所核准；其去職、死亡或 辭職，應自事實發生之日起三個月內完成補 選。但所遺任期不足二年者，不再補選。補 選之里長或由本所派員代理者，其任期或代 理期間均以補足本屆所遺任期為限，並視為 一任。
鄰長於任期內辭職、死亡或被解聘時，應辦 理補聘，均以補足前任任期為限。
資料來源：筆者自行整理。
二、鼓山區公所組織結構與業務職掌
有關鼓山區公所組織結構與業務職掌，依據高雄市鼓山區公所組織規程之規 定，分別說明如下：
（一）鼓山區公所組織結構
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圖四：高雄市鼓山區公所組織結構圖
資料來源：高雄市鼓山區公所網站，網址：https://gushan.kcg.gov.tw/，最後瀏覽日 期：108 年 4 月 26 日。
（二）鼓山區公所業務職掌 表七：高雄市鼓山區公所業務職掌表
課室名稱 業務職掌 配置人數
區長室 綜理區政業務 1 人
主任祕書室 襄理區政業務 1 人
民政課 掌理自治行政、選舉、調解、禮俗宗教、
里行政、環境衛生、義務教育、社會教 育、文化、民防、全民健保及其他有關 民政事項。
課長 1 人 調解秘書 1 人 業務承辦 6 人 里幹事 21 人 經建課 掌理市場、工商、農糧、公共工程及其
他有關經濟建設事項。
課長 1 人 業務承辦 4 人 社會課 掌理社會福利、社會救助、災害救濟、 課長 1 人
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長青運動、社區發展及其他有關社政事 項。
業務承辦 8 人
役政災防課 掌理兵役行政、國民兵管理、徵兵處 理、替代役徵集、兵役勤務、後備軍人 管理、替代役備役管理、全民防衛動員 準備、災害防救組訓及整備、其他有關 役政及災防事
課長 1 人 業務承辦 4 人
秘書室 掌理研考、印信、文書、檔案、庶務、
出納、財產及不屬其他課室事項。
主任 1 人 視導 1 人 業務承辦 5 人 職工 7 人 會計室 綜理歲計、會計及統計事項。 主任 1 人
業務承辦 1 人
人事室 綜理人事管理業務。 主任 1 人
業務承辦 1 人
政風室 綜理政風業務。 主任 1 人
資料來源：高雄市鼓山區公所網站，網址：https://gushan.kcg.gov.tw/，最後瀏覽 日期：108 年 4 月 26 日。
就現行區公所各課室業務職掌實際情況，依其權責所能辦理之業務相當有 限，市政業務絕大部分仍是由市府各局處依專業分工直接執行。
三、區公所地位與功能
（一）區公所的性質
依據地方制度法第 58 條規定，直轄市之區公所，置區長一人，由市長依法任 用，承市長之命綜理區政，並指揮監督所屬人員。再依據高雄市鼓山區公所組織 規程第 2 條規定，鼓山區公所置區長，承市長之命、高雄市政府民政局局長之指 導監督，綜理區政，並指揮監督所屬員工。經探究上開條文可以得出以下結論69：
1.市以下設區，代表市政府為區公所上級機關。
69 許長仕（1995），《台北市區公所推動為民服務之研究－企業型政府的觀點》，國立中興大學 公共政策研究所碩士論文，臺中市：未出版，頁61-62。
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2.區長承市長之命令，須受到市政府指揮及監督，區公所的任何行政行為均 應以市政府的意志為意志。
3.區長是由市長依法任用，承市長之命綜理區政，並非如同市長是由市民依 法選舉，因此，市政府要求區公所辦理之事項，區公所不得抗命，因其是市政府 因應功能需要所設的地區性分設機關。準此而言，區公所為市政府之派出機關，
需秉承市長之命令辦理各項業務，不具有地方自治權力，亦非地方政府。
是以派出機關在性質上不同於地方政府之處有三點70，如表十四：
表八：地方政府與派出機關之比較
地方政府 派出機關
地域性的行政組織 功能性的業務組織 綜合性的統治組織，概括管轄一般行政
事宜
單純的管理組織
普通皆具有法律規定的本身權力 僅是上級的委託機關或代理人而已，無 本身權力，需以上級之意志為意志。
資料來源：張潤書；1998：212-213。
基於以上概念的驗證，區公所確實是屬於派出機關，同時也是地區行政機關，
是依據所管轄的地區為基礎所設置的機關，區公所既然是市政府為因應業務需 要，在各行政區所設治織機關，是以，區公所是派駐各區且具有地域性質的派出 機關。
（二）區公所的地位
依照地方制度法第3條之規定，直轄市劃分為區。準此而言，高雄市的體制劃 分為市及區二級，中間並未規定任何層級，因此，區可以說是高雄市的二級行政 組織。至於里、鄰則規定為區以內之編組，自然不是區以下的層級，所以，區是 市最基層也是唯一的層級。區公所為區的執行機關，當然也就是隸屬於高雄市政 府的組織層級之一，怠無疑義71。
依照現行法制的規定，市政府與區公所之間的互動，屬於上下隸屬的指揮監
70 張潤書（1998），《行政學》，臺北市：三民書局，頁 212-213。
71 林義煊（1988），《台北市區公所組織功能之研究》，中國文化大學政治學研究所碩士論文，
臺北市：未出版，頁41-42。
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督關係；市政府各局處等一級機關與區公所之間的互動，屬於業務監督關係；各 區級機關與區公所之間的互動，屬於業務協調關係；里辦公處與區公所之間的互 動，也是屬於上下隸屬的指揮監督關係，圖示如圖六72：
圖五：區公所與市政府層級關係圖 資料來源：陳百山；2003：106。
1.區公所與市政府之關係
區公所的性質既然是市政府之派出機關，也就是說區公所是隸屬於市政府，
市政府就是區公所的上級機關，須受市政府指揮監督。現將指揮監督的意涵73概略 說明如表十五：
表九：指揮與監督之意涵
屬性 行政作用之區別
72 陳百山（2004），《高雄市區公所組織定位與業務功能之研究》，國立中山大學政治學研究所碩士 論文，高雄市：未出版，頁106。
73 張家洋（1989），《行政法（上）》，臺北市：華視出版社，頁 296-299。
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資料來源: 張家洋；1989：296-299。
綜上所述，指揮監督是種上對下所行使的絕對權力，而且是不限定任何事項
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也是因為區公所許多民意反映或是陳情案件，需要市府各局處的支援與協助，才 得以即時有效的處理，所以區公所對各局處要求都必須照單全收如期完成，當然 無形之中也降低區公所地位。
在此要特別一提的是民政局與區公所的關係，查高雄市鼓山區公所組織規程 第2條規定，區長，承市長之命、高雄市政府民政局局長之指導監督，綜理區政，
並指揮監督所屬員工。此種權力僅民政局長專屬，因民政局負責監督區政，故其 他局處首長並無此權力。也就是說，民政局長不僅可以市長名義指揮區公所，亦 得以市長監督區政的幕僚身分指導監督區公所，就前述指揮意涵而言，被指揮者 負有服從義務，不得拒絕；指導則層次較低，無服從之義務，這種規定也是因為 區公所不隸屬於民政局之故。然就筆者實務工作上，各局處如有要求區公所協助 辦理之業務，均先行透過民政局統籌交辦至區公所，民政局長更以法定指導監督
並指揮監督所屬員工。此種權力僅民政局長專屬，因民政局負責監督區政，故其 他局處首長並無此權力。也就是說，民政局長不僅可以市長名義指揮區公所，亦 得以市長監督區政的幕僚身分指導監督區公所，就前述指揮意涵而言，被指揮者 負有服從義務，不得拒絕；指導則層次較低，無服從之義務，這種規定也是因為 區公所不隸屬於民政局之故。然就筆者實務工作上，各局處如有要求區公所協助 辦理之業務，均先行透過民政局統籌交辦至區公所，民政局長更以法定指導監督