地方治理層面

由於現今人民教育普及知識水準提高，再加上網絡資訊科技的推波助瀾，民 眾對於公共服務需求與公共建設品質要求的標準日益升高，然而地方政府常因為 經費不足與資源有限，導致時常面臨無法回應人民訴求的窘境，不僅影響人民對 政府的信賴，也導致政府在治理上產生危機。雖然落實地方治理以提升政府治理 能力的議題已成為現今學術界與實務界討論的方向，然而，若是沒有考量各地方 不同需求的特質，而是一昧自顧自地推動地方治理的概念，倘若遭遇地方居民不 認同抑或不支持的情況，反而可能阻礙了地方發展。

一、地方治理的基本概念與意涵

地方治理一詞是由「地方」與「治理」兩個詞彙所組成，地方可從垂直面向 的多層次治理概念來加以理解，例如縣市、鄉鎮市、村里等；治理則是包含所有 有關於推動公共事務的各種良善治理機制⁴⁷。

「治理」一詞最早在1989年就被提出，就政治層面上的考量是期望能在政府 體制結構之外尋找改革的契機，連結公、私以及第三部門與全體市民之間的夥伴 關係，以創造更穩健的經濟結構和建構更理想的社會目標為願景⁴⁸。

「治理」也是管理公部門與私部門共同事務諸多方式的統稱，也是調和各種 相互衝突的利益與採取共同行動的連續性過程。包含有權強制人民服從的正式組        

47 江大樹（2006），《邁向地方治理—議題、理論與實務》，臺北市:元照出版有限公司，頁 4。 

48 孫本初（2009），《新公共管理》，臺北市：一品文化出版社，頁 179。 

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織機構與法令典章制度，也包含各類經由人民同意或認可符合公共利益的非正式 體制⁴⁹。

地方的界定非常重要，因為地方治理涉及到地方權力的配置、公共議題的性 質與公民政治參與的範圍，因此，國家需要考量四個要件以便能合理設定地方的 有效範圍，分述如下⁵⁰：

（一）地方認同：地方居民對地方是否在心理層面上產生歸屬感或認同感。

（二）地理空間：即地方政府權限所能達到的範圍也就是地方居民人際交流 互動與關注公共議題的空間範圍。

（三）地方權力：影響地方政府的組織結構、政治體制等基本型態的力量。

（四）決策範圍：公共政策和公共議題所涵蓋的範圍，也就是在地方政府管 轄的範圍內，都會受到地方政府行使體制權力的影響。

根據Bovaird與Löffler歸納了經濟合作暨發展組織（OECD,Organization for Economic Co-operation and Development）推行治理的經驗，對地方治理的定義為：

地方治理是一套正式和非正式的規則、結構或一項制度、程序的建立，並非是經 由外力所加諸的影響，而是一種多層次組織的治理以及相互影響的行動者之間彼 此互動的結果，目的在於賦予地方共同事務處理過程中，個人、組織及其他利害 關係人在決策上的權力運用以影響其地方上的福祉⁵¹。

參照上開定義，可以歸納出地方治理具體運作意涵⁵²如下：

（一）多元利害關係人。地方公共問題無法由地方政府單方面解決，而是需 仰賴各方組織與人員的共同合作。

（二）包括正式與非正式的規則。不論是正式或是非正式的規則，在與利害        

49 江大樹（2006），同註 47，頁 5。 

50  Goss,Sue（2001）Making Local Governance Work：Networks,Relationshipsnd the Mangement of Change.NewYork：Palgrave.,at 29-30。轉引自徐慧莉（2017），《以政策網絡檢視地方治理的樣態：

玉里米產地標章的應用為例》，國立東華大學公共行政學系碩士論文，花蓮縣：未出版，頁 8。 

51  Bovaird & Löffler Bovaird, T. & E. Loffler.（2002）“Moving from Excellence Models of Local Service Delivery to Benchmarking Good Local governance,”International Review of Administrative

Sciences,68（1）：9-24.,at 16。轉引自呂育誠（2005），〈地方治理意涵及其制度建立策略之研 究－兼論我國縣市推動地方治理的問題與前景〉，《公共行政學報》，第14 期，頁 5。 

52呂育誠（2005），同註 51，頁 5。

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關係人的互動之中，彼此並不會產生先後次序，兩者都是平等受到重視。

（三）除了重視原本政府組織層級的權威機制，也強調新公共管理的市場機 制，以及彼此間合作的網絡關係。

（四）不僅要考量投入與產出、手段與目標等有形因素外，也要考量社會所 重視的價值程序，例如廉潔、誠實、勤勉等無形因素。

（五）基於傳統的政治運作模式，需同時考量利害關係人彼此間權力互動的 狀況與促進力和關係人本身利益的情境。

總而言之，依據前述地方治理的意涵，可進一步釐清並界定外在環境與地方 政府的關係，也就是說，地方政府不再是公共政策唯一的主導者，而是應該建立 以互利原則為基礎的網絡關係，並考量利害關係人彼此間權力與利益的互動情 境，方能順利推動各項政策。

二、地方治理的特徵與困境

近年來由於外界大環境不佳，各國地方政府幾乎都面臨相類似問題，例如經 費不足、資源匱乏、貧富差距升高、民怨高漲等，也因為如此，各國地方政府在 尋求制度變革的方法上，也出現許多雷同的現象。現就以前述地方治理意涵的概 念為基礎，將其特徵歸納如下⁵³：

（一）多層次的治理

地方治理屬於多層次的治理結構和過程，也就是說，地方公共事務不再是只 由中央政府或地方政府來處理和發展；而是由其他地方政府，非營利事業機構、

公眾傳播媒體、私部門企業和非組織性公民運動等更為多元化的社會行動者，將 分別依據各種政策議題類型來參與治理行動，甚至於，國家領土範圍之外的其他 行動者，也可能透過直接或間接的方法參與地方治理的實質運作。

（二）多元化的治理關係

隨著地方治理朝向多層次化態樣後，不僅促成更為多元的行動者參與外，各        

53 劉坤億（2003），〈地方治理與地方政府角色職能的轉變〉，《空大行政學報》，第 13 期，頁 233-268。轉引自陳茂仁（2011），《地方民間團體參與地方治理之研究─以嘉義縣為例》，國立中 正大學政治學系研究所碩士論文，嘉義縣：未出版，頁29-30。 

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個行動者彼此之間的關係也是趨向複雜與多元化。目前地方治理關係可概略分成 三類：

1.傳統官僚體制的層級節制關係。

2.市場治理模式下的交易契約關係。

3.社群主義理念下的社群夥伴關係。

目前在地方治理的實務上，上述三種關係大多已經同時存在及運作，但也有 不少地方政府尚須進一步調整及轉換其角色與職能。

（三）資源的相互依賴

任何治理的成果都必須經由多元行動者之間的相互協商和交換資源來加以獲 得，而這些多元行動者也會透過政策網絡彼此合作以整合各種資源。在地方治理 的過程中，行動者包含政府機關、私部門和志願性團體，彼此之間都具有資源互 賴的關係。

（四）政策網絡的管理

地方治理的過程中，行動者將會依據政策議題的類型、不同時間和不同的目 的各自組成不同種類的政策網絡，而地方治理則是要管理這些自動組成的政策網 絡。

地方治理是期望建構出新型態的政府與民眾關係，且將民眾定位於「公民」

（citizen）角色而非「顧客」，來參與地方公共事務的規劃與執行⁵⁴。從表面上來 看，公民主張似乎有增加公眾影響力量的效果，然而實際運作上仍可能面臨的以 下困境⁵⁵：

（一）今日地方事務相當多元樣化與複雜化，一般民眾未具備專業學術智能，

也沒有充分時間做出專業判斷。

（二）或許民眾會對某個特定的公共議題產生高度性續與熱誠，但不見得會 對每一個公共議題都保持相同的態度。

54 呂育誠（2006），《地方政府管理－結構與功能的分析》，臺北市：元照出版有限公司，頁 197。 

55  Smith & Huntsman,1997:316-317;Haque, 1999：316-319, Harris & McGradr, 1999: 290-292; Caiden

& Caiden, 2002: 45-48。轉引自呂育誠（2006），同註 54，頁 197。 

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（三）傳統式的代議政治運作型態可能會與公民參與模式產生衝突。

（四）不見得每位民眾都有意願和能力履行公民義務。

由以上可知，地方治理是期望增加民眾影響力，在兼顧社會價值與政府施政 成本的考量下，促使地方政府更加重視外部民眾的意見，但無法確保民眾有意願 和能力配合參與，再加上政策網絡內不同團體與個人間意見分歧等干擾因素的影 響下，可能導致在落實地方治理過程中，產生模糊或不確定的情況。雖然地方治 理可能上述各類困境，倘若能藉由建立公眾信任關係，或許可以作為落實地方治 理的起點或基礎⁵⁶。公眾信任是政府行使權威與民眾遵守相關法令規章、接受政府 決策的中介因素。當人民對政府權威信任程度愈高，則社會將相對給與同等的榮 耀與敬重，也就是說，對於代表政府權威的政策及法令，民眾也會表現出更高程 度的接納與服從意願。因此，公眾信任不僅是地方政府各項施政的基礎，更是對 外拓展關係的基本原則⁵⁷。Carnevale 認為公眾信任是一種關係，不是編列經費與 挹注人力即可獲得，而是需要經由長期培養與建立，再加上有恆心持續不斷經營 才能達成⁵⁸。

也就是說村里制度的重點在於建立及累積人民信任感的地方自治制度，而非 是建立在民選里長或是官派里長的制度設計上。

三、從地方政府邁向地方治理

治理（governance）概念被提出後，導致政府本位（government）的意義與角 色定位開始產生質變，因為治理的概念是更廣泛的應用在社會經濟領域，不是僅 僅只運用於政治領域範圍而已，這就表示傳統政府本位所強調的政府概念已經逐 漸轉化為治理概念，這種現象從國家擴及到社會各層面，因此，傳統政府本位運 作觀點與地方治理的發展趨勢，二者存在以下特質差異，如表四⁵⁹：

治理（governance）概念被提出後，導致政府本位（government）的意義與角 色定位開始產生質變，因為治理的概念是更廣泛的應用在社會經濟領域，不是僅 僅只運用於政治領域範圍而已，這就表示傳統政府本位所強調的政府概念已經逐 漸轉化為治理概念，這種現象從國家擴及到社會各層面，因此，傳統政府本位運 作觀點與地方治理的發展趨勢，二者存在以下特質差異，如表四⁵⁹：