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地方治理中政治與官僚行政關係之探討–以鼓山區民選里長與官派區長關係為中心

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國立高雄大學政治法律學系研究所

碩士論文

地方治理中政治與官僚行政關係之探討

–以鼓山區民選里長與官派區長關係為中心

Study on the Relationship between Politics and

Administration in Local Governance –

Centered on the Relationship between Village Chiefs

and District Chiefs in Gushan District

研究生:傅榮傑

指導教授:廖義銘博士

中華民國

108 年 7 月

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摘  要 

        國父孫中山先生曾說:「地方自治者,國之礎石也,礎不堅則國不固。」。 地方自治是國家穩定的基礎,基礎如果不堅固,那麼國家也無法穩固的存在。韓 非在顯學篇也有這麼一段話:「宰相必起於州部,猛將必發於卒伍」。大意是說宰 相一定從基層州部興起,猛將一定從基層卒伍發端。這都在在顯示地方基層制度 及人才的重要性,不僅是國家堅實的根本,也是國家發展的基礎。 我國地方政府實施村里制度歷史悠久,村里辦公處是地方自治最基層的行政 組織,村里長也是最基層的民選公職人員,其組織功能是否健全,對我國地方自 治行政效能的提升至為重要。自從治理概念提出後,地方政府不再是唯一提供公 共服務與公共事務的提供者,必須先了解各界需求後,藉由多元性的網絡治理模 式,整合各種資源,才能有效率地達成施政目標。職是之故,區行政組織需透過 運用地方治理的模式才能更有效率地推展區政業務。然而近年來由於資訊科技的 發達及人民自主意識提升,村里辦公處的組織與功能卻未能隨著時代演進而加以 轉化,連帶使得村里長的角色定位及職務功能受到民眾質疑,以致無法發揮村里 組織原本應具有的功能,進而導致區行政組織與民選里長間的關係互動產生許多 對立與不協調的地方。 本研究以高雄市鼓山區為中心,藉由歷史文獻回顧法與參與觀察法了解民選 里長在我國地方自治制度上的功能與運作情形,並藉由對現任里長、區公所區長、 業務主管、業務承辦人及里幹事等從事深度訪談,探討民選里長與官派區長在地 方治理中的關係,發掘影響民選里長與官派區長關係互動的基本要件,並對於區 里關係互動方式提出建議,期望能增進區里關係和諧,以利後續政策推動。      關鍵字:村里制度、村里長、地方自治、地方治理

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II 

Abstract

Dr. Sun Yat-sen once said that “local self-government is the foundation of national stability. The country cannot exist firmly without the solid foundation.” Han Fei in

Famous Doctrine also said that “the prime minister must rise from the grassroots unit,

and the general must be produced from the grassroots force.” Their words reveal the importance of local grassroots systems and talents, not only to the substantiality of the country, but also to the national development.

As the village office marks the grassroots level of local self-government, its robust organization in village system, implemented by the local government with a long history in Taiwan, becomes the vital importance to the effectiveness of local self-government administration. Since the concept of governance has been put forward, local governments are no longer the only providers of public services. To achieve efficient governance, they must investigate the needs of all sectors of the community and then integrate various resources through a multi-dimensional network. Although the district office operates the mode of local governance to further district administration, the organization and its function of the village office do not alter due to the advanced information technology and the improvement of people's autonomy. The role positioning and the duties of the village chief, the grassroots elected public official, have been called into question. Its village organizations consequently fail to function as required. Many opposites are inevitably caused in the interaction between the district office and the village chief.

The study focuses on Gushan District, Kaohsiung City. Historical method and participant-observation are adopted for understanding the function and the operation of the village chief in the local self-government system. In-depth interviews with the village chief, the district chief, the chief of civil affairs section, the officer, and the village clerk is aimed at exploring the relationship between the village chief and the district chief in local governance as it helps delve into the affecting elements of how they interact with each other. The study finally makes recommendations on the interaction between the districts and the villages, hoping to enhance their relationship

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III 

and facilitate follow-up policies.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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IV 

謝 誌

《金剛經》有云:「應無所住而生其心。」,就是不應在任何一個念頭或現象 上產生執著牢牢不放,要能以無私無我的智慧處理一切事務。在恩師廖義銘院長 的指導下,或許我也領略那麼一點點智慧。本論文得以完成,除了感謝指導教授 廖義銘院長悉心指導外,也感謝口試委員李銘義教授和李俊增教授對於論文疏漏 之處的建議,雖然本文未能臻於完備,但我已盡全力而為。 重回校園攻讀碩士在職學程真的是非常艱辛,除了每日接踵而來的業務,還 有課業上的報告,難有喘息機會,幸運的是有一群好同學的支持,中中哥對於論 文提供諸多思考方向,梵秦協助在議會圖書館蒐集資料,同組的玫季平時更是互 相督促進度與交換意見,每次聚會時,同門壽延的建議還有婉綺學姊不厭其煩協 助訂正論文格式,內心更是由衷感激。 本論文之完成也可告慰先母生前之期盼,猶記得當初入學後沒多久,家母旋 即撒手人寰,回想家母幼時家貧雖僅有小學畢業,惟一生工作兢兢業業,還曾榮 獲環保署頒發之績優清潔隊員獎項,更是我的榜樣。還有賢內助瓊瑤及女兒曉蓁 的鼓勵支持,瓊瑤平時公務繁忙,在我求學期間更肩負起接送和照顧女兒的責任, 只有 5 歲的曉蓁正是需要父母陪伴的時期,每次登打論文時,總會坐在我的腿上, 夾在我和電腦中間說要陪爸爸寫報告,很抱歉,有時候想不出來還會對妳大聲說 話,現在這些都過去了。正所謂「過去心不可得,現在心不可得,未來心不可得。」, 用不著牽掛過去,也不必要擔心未來,只要踏實地活於現在,那麼過去和未來終 將與我同在。 傅榮傑 謹誌 2019 年 7 月

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目 錄

第一章 緒論 ... 1 第一節 研究背景 ... 1 第二節 研究動機與研究目的 ... 3 第三節 章節安排與研究流程 ... 6 第四節 研究方法與名詞界定 ... 9 第五節 研究範圍與研究限制 ... 11 第六節 文獻回顧與分析 ... 14 第二章 區里關係脈絡探尋 ... 45 第一節 地方自治層面 ... 45 第二節 里長選舉問題與存廢爭議 ... 52 第三節 地方治理層面 ... 59 第四節 小結 ... 69 第三章 區里關係之法定職權分析 ... 71 第一節 區公所地位與職務功能 ... 71 第二節 里辦公處地位與職務功能 ... 85 第三節 里幹事地位與職務功能 ... 95 第四節 小結 ... 101 第四章 研究設計與實施 ... 103 第一節 研究架構 ... 103 第二節 研究對象 ... 104 第三節 研究工具與訪談大綱 ... 106 第四節 研究倫理 ... 108 第五節 研究效度與信度暨資料處理 ... 110 第五章 鼓山區區長與里長關係之分析 ... 113 第一節 區里採購經費之運用 ... 113 第二節 區長與里長關係之外顯層面 ... 126 第三節 區長與里長關係之內隱層面 ... 135 第四節 區長與里長關係之其他層面 ... 141 第五節 小結 ... 153

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VI  第六章 結論與建議 ... 155 第一節 研究結論 ... 155 第二節 研究建議 ... 158 參考文獻 ... 161 附錄... 169 附錄一:訪談資料逐字稿 ... 169 附錄二:高雄市政府里幹事及里辦公處事務處理與考核要點 ... 192 附錄三:高雄市政府區里公共設施及環境改善費支用要點 ... 197 圖目錄 圖一:研究流程圖 ... 8 圖二:鼓山區里界圖 ... 13 圖三:地方治理環境下基層人員的仲介角色 ... 68 圖四:高雄市鼓山區公所組織結構圖 ... 74 圖五:區公所與市政府層級關係圖 ... 77 圖六:研究架構圖 ... 103 表目錄 表一:行政意義上的區分 ... 10 表二:我國村里制度相關研究一覽表 ... 14 表三:贊成及反對廢除地方自治選舉原因 ... 53 表四:地方治理與政府本位的特質差異 ... 63 表五:地方治理概念下地方政府職能之變化 ... 64 表六:區公所組織定位與職能相關法制規定 ... 71 表七:高雄市鼓山區公所業務職掌表 ... 74 表八:地方政府與派出機關之比較 ... 76 表九:指揮與監督之意涵 ... 77 表十:里辦公處組織定位與職能相關法制規定 ... 86 表十一:里辦公處法律地位 ... 90 表十二:里幹事具體工作內容 ... 96 表十三:訪談對象及選樣原因 ... 105 表十四:訪談時間及地點 ... 105 表十五:訪談大綱(里長) ... 106

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VII  表十六:訪談大綱(里幹事) ... 107 表十七:訪談大綱(區公所) ... 108 表十八:質性研究的信度與效度控制方法 ... 110 表十九:鼓山區彈藥分庫營區周遭 250 公尺睦鄰影響程度分析表 ... 115 表二十:國軍主要彈藥庫影響地方睦鄰等級評審基準表 ... 118 表二十一:鼓山區 108 年油彈庫睦鄰回饋金執行內容 ... 119 表二十二:區里公共設施及環境改善費支用項目一覽表 ... 122 表二十三:鼓山區 107 年區里公共設施及環境改善費執行項目表 ... 123 表二十四:鼓山區 107 年區里公共設施及環境改善費執行比例表 ... 125 表二十五:高雄市鄰長相關法制規定 ... 139 表二十六:高雄市里長證明事項彙整表 ... 146                                  

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第一章 緒論

村里制度在我國地方自治的歷史由來已久,里長職務的設置在我國也是歷史 悠久,歷朝歷代雖然各有不同稱呼,例如保甲、保正、比鄰等等,然其所肩負的 功能相差不多。在臺灣早期傳統農業社會裡,因為教育不普及與資訊不發達,民 眾與政府之間公共事務的往返,都會委請里長協助申請與反應,而里長是由里民 直接投票選舉所產生的,但其功能與編組方式並不明確,使得民選里長職務的功 能與定位非常模糊,造成區行政組織與里辦公處在互動時,時常產生許多衝突與 爭議。本章包含六節,第一節為研究背景,第二節為研究動機與研究目的,第三 節為章節安排與研究流程,第四節為研究方法與名詞界定,第五節為研究範圍與 研究限制,第六節為文獻回顧與分析。

第一節 研究背景

村里制度是我國實施地方自治的重要制度之一,但並非是我國實施民主憲政 之後的產物,若是從最早周朝時期的比鄰法開始算起,已歷經數千年的演變。 鄭成功驅逐荷蘭人後,鄭式家族治台期間,將台灣改稱為東都,設置一府二 縣,府縣下置里,行鄉治之制。依據連橫所著台灣通史卷二十一鄉治志載:「…里 置總理,里有社。十戶為牌,牌有牌長,十牌為甲,甲有首,十甲為保,保有長, 理戶籍之事。凡人民之遷徙、職業、婚嫁、生死,均報於總理。仲春之月,總理 報於官。」;清朝滅鄭式收復台灣後,在領台時期使用的保甲制度,依據前志所載: 「古之治民也,築城郭以居之,置廬井以均之,開市肆以通之,設庠序以教之。… 理民之道,地著為本,故五家為鄰,五鄰為里,四里為族,五族為黨,五黨為州, 五州為鄉,鄉萬二千五百戶也1 。」。 清朝於馬關條約將台灣割讓日本後,日據時代沿襲清代保甲制度,但當時之 保甲制度係日本人用來統治台灣人民的組織,欺壓台灣人民之工具,台灣人民對 其深惡痛絕。然民國 34 年台灣光復後,國民政府頒布「台灣省各級民意機關成立 方案」,為避免台灣同胞敵視,並藉以全新樣貌展現新制度,便將保甲改為村里, 並成立村里辦公處2 。而後歷經民國 40 年公布實施的「台灣省各縣市實施地方自治         1  高雄市文獻委員會編印(1990),重修高雄市誌(卷二)民政誌,高雄市:高雄市政府,頁 68。  2  王啟東(2003),《台灣地區村里功能與角色之研究》,中國文化大學政治學研究所碩士論文,臺 北市:未出版,頁63。 

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2  綱要」、民國 83 年公布實施的「省縣自治法」、「直轄市自治法」,最後在民國 88 年「地方制度法」公布施行後,村里制度一直持續沿用至今。 由以上可之,我國從清領時期、日治時期、國民政府遷臺至今,也一直都運 作著此一古老及傳統制度。但是近年來,此項制度似乎開始面臨前所未有的挑戰, 有人建議應該加以廢除,也有人認為應該保留並作適度調整。對於這個既遙遠又 近在咫尺的古老制度,非常耐人尋味。為何說是既遙遠又近在咫尺,每每問及家 中父母或長輩對於村里長的觀感,鄉下地區的長輩多半可以立即說出里長名字, 住在哪,甚至其家人是誰都能一一道來;但對於住在都市的長輩,能說出里長的 名字已經算是不錯。而對於年輕世代的我們來說,村里長對我們更是遙遠,手機 一滑就能上網得知任何資訊,日常生活幾乎不可能甚至不需要與里長接觸。或許 這種不同世代間的認知差異,正好可以展現村里制度的多重態樣。 再者,村里制度也與象徵民主的選舉制度相互結合,隨著民主的觀念普及, 村里長由村里民直接選舉,而這群具民意基礎的村里長每逢選舉期間,是選舉造 勢場合動員群眾的關鍵人物,於是成為各候選人爭相拉攏的樁腳,甚至後來由於 選舉風氣敗壞,賄選、暴力、黑金等不法行為不斷發生,村里長也往往涉及其中 而導致人民對其觀感不佳甚至厭惡其行徑。 無論如何,就我國地方政府行政組織中而言,村里辦公處是最為貼近民眾日 常生活的,筆者工作執掌係辦理自治業務及里長選舉,與里長關係密切,也因此 對於里長職務工作有進一步了解,舉凡政令宣導、登革熱防治、照護弱勢族群、 爭取基層建設等,都須依賴里長協助。然而近年來教育普及,網路資訊科技發達, 使得村里制度面臨新的挑戰,以筆者之工作經驗發現,里長們時常報怨公共事務 項目日益繁雜,里政工作推動困難,加上人民自主意識高漲,里民對於里長之服 務要求,視為家中奴僕呼來喚去,稍有不如意便口出謾罵甚至投訴市府。再者, 由於里長是民選人員尚須顧及選票壓力,對於里民所要求之各式各樣服務,更須 有如便利超商 24 小時不打烊,常常是里長一人當選卻要全家服務,使得有些里長 對於自己的工作感到失望,但也有部分里長相當有熱誠也積極參與自己里內的改 造,然因為權力與資源有限,後來也逐漸失去熱情。 但是外界輿論及一般民眾對於村里長職務卻有不同看法,負面評價與不佳刻 板印象存在許多人觀念中,村里長民選方式,遭受各方討論甚至批評其為黑金政

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3  治濫觴,認為村里長服務村里民的功能遠遠不及於其擔任選舉樁腳的功能,對於 地方發展、基層建設之貢獻有限3 。筆者也時常接獲里民反映、人民陳情案件投訴 里長服務態度不佳,特別是里民反應事項未能及時處理,甚至是資源分配不公, 多次尋求里長協助卻苦無下文,導致里民對於里長產生失望感甚至反感。 由以上可知,里長的工作內容繁雜且辛勞,然而外界評價卻是相當負面,使 得村里長職務定位的法律疑義,是否與村里幹事進行整併,或是廢除民選村里長 改為官派等爭議不斷產生。然而,學術界的研究與實務運作的實際情形,總是具 有一定程度之落差;基於該項問題之研究價值仍有在加以探討的必要,筆者擬以 民選里長與官派區長互動關係為中心,並選定高雄市鼓山區為例證,期能對區里 互動模式進行更為深入的研究。

第二節 研究動機與研究目的

一、研究動機 ﹙一﹚對於目前區里互動關係現況提出探討 村里辦公處是我國地方政府最基層的行政機關,在我們生活週遭,村里長算 是相當貼近民眾生活的公職人員,雖然在我國地方自治制度中,傳統的村里制度 是為了維持基層社會安定,調解里民紛爭及促進里鄰居民團結,進而推動政府政 令宣導與政策施行。 然而里長職務工作長期未受重視也成為此項制度問題之一,依筆者在區公所 工作之經驗發現,實務上對於市政建設之推行,里長們總是在最關鍵、最前線的 地方,提供政策執行最需要協助與支援;而里長們也是對於地方事務與在地居民 感受最為瞭解的一群人,正有如人體的觸覺神經系統,將政策執行的成果與缺失, 傳導回饋給政策制定者。但都市民眾的冷漠對待,輿論媒體的負面評價,卻使得 外界對於里長產生不良觀感。 但里長功能真的是像外界評價那樣如此差勁嗎,也不全然如此,市府推動之 登革熱防治、孳生源清除等重大政策,在推動過程中,即透過里長之協助,循序 漸進向市民宣導、示範,並組成里內登革熱防治志工隊,每月定期清除孳生源及         3 蔡良文(2004),〈我國村里長納入文官體系相關措施之探討〉,《臺北市里及里長功能定位學術研 討會論文集》,臺北市:臺北市政府民政局委託政治大學主辦,頁25。 

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4  維護環境清潔,最後才得以落實登革熱防治政策。另外像組織巡守隊維護社區治 安、發掘及照顧里內弱勢族群、民意反應及市容查報等,在日常生活中的每個角 落,幾乎都可以發現里長的身影,所以說里長是最貼近民眾生活的政府公僕,一 點也不為過。 然而就地方自治制度研究資料來看,可以發現有多數的研究者將焦點放在縣 層級以上之地方政府制度的探討,對村里制度甚少著墨。大抵來說,其原因有四4 : 1.在歷史上大多數朝代,村里組織不是一級行政機關,而是隸屬於縣層級以下 的基層行政單位。 2.村里制度不似縣層級以上制度具有規範性,完整性和條文性的特點,僅具 有著地域性、零散性和非固定性的特徵。 3.我國歷朝歷代典章文獻中,關於村里制度的史料記載十分疏漏,如要取得 有價值的研究資料,正如同要在歷史的海洋中撈針一樣。 4.是村里制度研究起步甚晚,遙遙落後於其他地方制度的研究,因而成為從 事村里制度研究的障礙。 正因為如此,在與民眾日常生活最為貼近的村里制度,反而在學術上的研究 並不多見,而對於里長與區公所之間的互動關係探討之著作亦是不多,故探討目 前區里互動之現況為本研究動機之一。 ﹙二﹚對於未來區里互動模式提出建議 村里制度的運作正如同所有的政府體制一樣,不僅要考量內部環境的變動, 也要隨時面對外部環境的衝擊。特別是在現今網路發達、資訊科技進步的時代, 全世界正快速形成地球村的概念,各國政府原先受限於既有地理環境、城鄉距離 等時間與空間的束縛正快速消失,使得政府必須調整其定位與功能加以配合環境 的變遷5 。 村里制度是我國傳統的地方基層制度,也是歷經長時間的演變而形成規範性         4  趙秀玲(1998),《中國鄉里制度》,北京:社會科學文獻,頁 1。  5 呂育誠(2014),〈台灣村里制度定位與功能研究〉,《行政暨政策學報》,第 34 期,臺北市:國立 臺北大學公共行政暨政策學系,頁100。 

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5  制度與固定性的組織結構。也就是說,村里制度是經由歷史的考驗而展現出其合 理性,然而由於基層政府組織的主要功能是在於提供服務,或是針對外在環境進 行某種管制措施,故為順利推展各項業務,並爭取外界民眾及輿論的支持與配合, 有必要與外部環境保持密切互動,進而因應環境變遷做出適當調整6 。也正因為如 此,近年來呼籲改革村里制度聲音不斷湧現,而改革之關鍵,似乎應先針對村里 制度最主要的關鍵人物-「村里長」進行改革7 。 然而我國地方政府相關法令對於里的規定卻非常不完備,甚至可以說非常簡 陋,現行制度對里長職務定位也非常不明確,里辦公處既不是行政機關,也不是 法人,里長不屬於公務員,也不是歸屬為民意代表,里長職務定位的模糊,連帶 的也造成對於村里制度相關政策的不確定性,使得必須謹守依法行政的區行政組 織需要運用許多非正式管道與民選里長進行互動,這些在未來地方政府進行改革 上都是需要面對及解決之問題。 ﹙三﹚對於本研究之探討有興趣 因筆者職務為區公所內勤人員,主要業務是承辦地方自治業務及選務工作, 業務時常需要面對及處理里長、外勤里幹事及里民之間反映的問題,以及市府上 級機關交辦之執行事項,職是之故,對於區里互動在法規執行上與實務運作之落 差深有感觸,時常在調和其間時深感無奈,期望能在實務上再加以協助並增進區 里關係和諧,以利後續政策推動亦為本研究之動機。 二、研究目的 在地方基層組織中,村里長是與村里民第一線的接觸者,也是與普羅大眾生 活接觸最頻繁的民選職務。然由於近年來工商業發達,各級政府民意反應的管道 暢通,民眾自主意識高漲,在加上資訊科技進步及傳播媒體眾多,民眾使用網絡 系統及智慧型手機輔助反應表達意見已成常態,人民不再以村里長作為表達意見 的唯一管道,使得村里長所具有的功能日漸萎縮。然而,村里制度在我國歷史悠 久,經過歷史的洗禮依然存續,而且,里長是經由民主選舉投票產生,肩負著里 民的民意託付,對政策上與里民息息相關之議題,常會利用各種場合與機會為民 喉舌,期望能引起政府重視及接納,準此而言,對於敦促政府傾聽民意以作為施         6 呂育誠(2014),同註 5,頁 100。。  7 蔡良文(2004),同註 3,頁 11。 

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6  政規畫之基礎,以保障人民權益及福祉,仍具有其特殊性功能存在,顯現村里制 度仍有其存在的必要性,不宜輕易廢棄,既然村里制度有存在的必要性,那麼要 如何提升村里制度功能並且加以轉型,也成為研究的重點。 本研究主要目的是期望透過現行法令與相關制度來檢視村里制度的相關議 題,特別是民選里長與官派區長之間實際運作情形,發掘法令制度與實務運作間 的落差,檢討是否有需要加以修正。爰此,本研究目的有三: 1.探討民選里長與官派區長在地方治理中的關係。 2.發掘影響民選里長與官派區長關係互動的基本要件。 3.對於促進區里關係和諧與提升區政功能之方法提出建議。

第三節 章節安排與研究流程

一、章節安排 第一章為本研究之緒論,先行探索研究背景,進而產生研究動機與研究目的, 並且閱讀整理相關文獻後,確定研究方法,以便進行後續的研究流程。 第二章為區里關係脈絡探詢,依據研究主題以及研究目的,分析民選里長與 官派區長產生互動的緣由,分別從地方自治層面、里長選舉問題與存廢爭議及地 方治理層面等三大面向來加以分析與探討。 第三章是區里關係之法定職權分析,從現行法制規範層面探討現行區里運作 現況。包括區公所地位與職務功能、里辦公處地位與職務功能及里幹事地位與職 務功能等面向在現行法令規範情形。 第四章為本研究之設計與實施,根據區里關係脈絡探詢與區里關係之法定職 權分析進行本研究之設計。內容包括選取訪談對象、設計訪談題綱、確定研究架 構及研究倫理等構面進行說明。 第五章是鼓山區區長與里長關係之分析,配合深度訪談內容資料,對於區里 運作實際現況進行分析探討。內容有區里採購經費之運用、區長與里長關係之外 顯層面、區長與里長關係之內隱層面與區長與里長關係之其他層面等面向。 第六章為結論與建議,依據深度訪談資料整理分析後,歸納整理出區里關係

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互動現況並加入筆者實務工作經歷上認為重要的問題與意見,並且據此提出政策 建議做為參考,以提升區里在地方治理的效能。

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8  二、研究流程 圖 一:研究流程圖 資料來源:筆者自行整理 研究背景 研究動機與目的 研究方法 參與觀察法 深度訪談法 區里關係相關文獻整理 區里關係脈絡探詢 研究設計與實施 深度訪談 訪談資料彙整分析 結論與建議

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第四節 研究方法與名詞界定

一、研究方法 研究方法是指某種實用性的技術或方法以應用於訪問、實驗及調查等研究; 也就是在研究過程中所選用的技術與方法以便於收集與分析研究資料8 。社會科學 的研究方法,囿於先天條件的限制,無法像自然科學一樣採取實驗性的方法加以 驗證,僅能運用質化分析的方式加以驗證其可行性或正確性,可區分為文本、訪 談與觀察三種方式9 。本研究是針對目前現存的社會實際現況最分析探討,故擬採 用質化的文獻分析法、與深度訪談法,並佐以參與觀察法,期望能建構符合實際 情形與論證完整之現況。 (一)文獻分析法 文獻分析是指在研究者的研究中,對於研究主題所做的文獻上探討10 。簡而言 之,就是蒐集他人的相關研究,針對其研究結果與建議進行分析與探討11 。因為文 獻探討可初步勾勒出研究主題的具體形象,對研究主題有更深入的認識,同時也 可避免重複或抄襲他人之研究。也就是說,文獻探討可以幫助研究者確保自己的 研究工作與前人已經做過的研究領域相互銜接12 。職是之故,文獻分析法是本研究 選用的研究方法之一,以形成本研究的理論基礎。 (二)深度訪談法 所謂深度訪談法,是指研究者採取口語化敘述的方式,對於特定的研究對象 收集與研究主題有關的資料,使研究者得以全面性的瞭解所欲研究的的現象,因 此,研究者必須保有彈性的原則與開放的態度,使受訪者能對於研究者所欲研究 的主題,充分表達內心感受、意見與看法13 。 訪談不同於日常生活對話,是屬於一種具有研究性質的特定規則與目的性的 交談。訪談主要是為了因應訪談者的需求,受訪者必須能向訪談者提供特定用途         8 華力進(1985),《政治學》(八版),臺北市:經世書局,頁 27。 

9  Miller & Crabtree(1992),轉引自潘淑滿(2003),《質性研究:理論與應用》,新北市:心 理出版社股份有限公司,頁129。 

10 簡春安、鄒平儀(1998),《社會工作研究方法》,新北市:巨流圖書股份有限公司,頁 98。  11 楊國樞(1993),《社會及行為科學研究法(上)》,臺北市:東華書局股份有限公司,頁 50-51。  12 張英陣(2000),《質化研究與社會工作》,臺北市:洪葉文化事業有限公司,頁 49。 

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10  的資訊,所以,訪談是單向、回饋的談話方式,訪談者通常要以主動積極方式引 出話題,並儘量要求受訪者暢所欲言,而且內容要具體、確實及明確14 。 本研究擬採用深度訪談方法,依據研究主題與預先設定的研究目的,擬定訪 談大綱及問題,親自訪談受訪者,期待能由受訪者處取得相關資訊與建議,以及 對於地方治理影響層面的見解,以彌補文獻分析方法所導致主觀意識的偏頗與謬 誤,並使研究內容能更趨近於實務現況。 (三)參與觀察法 觀察是指研究者所採用的一種有意識、有計畫、有目的的研究活動,可以區 分為參與型觀察與非參與型觀察二種。參與型觀察是指觀察者要融入被觀察者的 生活情境之中,藉由彼此之間的緊密接觸,得以直接觀其察言行和傾聽其意見, 藉以瞭解被觀察者如何對於自己行為意義加以詮釋,進而對於被觀察者內部文化 得以深入瞭解15 。具體來說,社會科學的所有研究都是屬於參與型觀察,如果研究 者本身不屬於現實社會群體的一份子,那研究者要如何去理解社會所發生的現實 狀況,從而進行研究分析與探討,亦即,局外人基本上是不存在的16 。 研究者目前服務於基層區公所,不僅辦理公職人員選舉,同時也承辦環保、 地方自治業務,之前也辦理過登革熱防治與1999 人民陳情案件綜合業務,對於里 長選舉、里長代理業務及各里相關業務具有一定程度的認識,期望藉由實務經驗 的累積,對於區里關係互動模式能做更深入的探討。 二、名詞界定 政治與行政的區別,可以追朔到1887 年威爾遜(Woodrow Wilson)在政治學 季刊所發表的〈行政的研究〉(The Study of Administration)一文,被視為是政治 與行政分離的濫觴,自此,政治和行政分別被視為一門專業學科來進行研究。行 政的意義通常大致區分成二大類17 ,整理如表一: 表一:行政意義上的區分         14 陳向明(2009),《社會科學質的研究》,臺北市:五南圖書出版股份有限公司,頁222-223。  15 陳向明(2009),同註 14,頁 308-309。 

16  Hammersley & Atkinson(1983)。轉引自陳向明(2009),《社會科學質的研究》,臺北市:

五南圖書出版股份有限公司,頁310。 

17 王錦榮(2017),《論里長功能角色的演變-以縣市合併前、後之原高雄縣轄區為例》,國立高雄 大學政治法律學系碩士論文,高雄市:未出版,頁2-3。 

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11  類別 意義 形式意義上的行政 由機關組織法規來作為區分,行政院暨所屬中央或地方 行政機關,為達成公共目的本於職權所作的一切國家行 為。 實質意義上的行政 消極說:行政是排除立法及司法以外的國家行為。 積極說:行政的運作並非只是單純執行法律而已,而是 達成國家存立目的之重要手段,並負有導引及維持合於 公意之政治發展任務,進一步形成符合社會正義之生活 關係、規劃及推動基本建設。 機關態樣說:行政無法被定義只能描述。 資料來源:王錦榮;2017:2-3。 政治的定義,則是指人們制定、維持和修正多數人民生活上一般規則的活動 過程,準此而言,政治的界定包含以下面向:政治是政府的藝術、政治是公共事 務、政治是妥協與共識、政治是權力與資源的分配18 。本研究所稱的政治與行政的 意涵與上述相差不遠,但還是有實際上的區別存在。 本研究所稱的政治,是指民選里長所採取的某種具有政治性意涵的行為,例 如選舉造勢活動人群動員,政策性活動人員召集,支持或反對某項政策,人事任 用關說等涉及權力分配或利益交換等行為。本研究所稱的行政,則是指行政機關 所採取的治理行為或統治行為,例如公文書往返、會勘場地、政策宣導、辦理活 動等日常須辦理的業務等行為。

第五節 研究範圍與研究限制

一、研究範圍 高雄縣市合併後幅員廣大,村里約略可分為三種型態,商業化都市型之里、 工業區與傳統農漁業混合型舊部落之里及偏遠地區之里。這三種類型中的里長與 里民接觸的程度高低各有不同,本研究是選定以都市化新社區及舊部落社區兼具 之高雄市鼓山區為研究範圍。         18  楊日青、李培元、林文斌、劉兆隆譯(2009),Heywood’s 政治學新論,新北市:韋伯文化國際 出版有限公司,頁5-6。 

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12  (一)本研究內容提及村里長部分,查地方制度法第 3 條及相關法規中, 「里」與「村」之制度是一體適用,爰將「里」與「村」均做相等的規範來 論述。 (二)本研究係以「民選里長與官派區長關係」為研究主題,故擬從相 關文獻及實務運作中探討有關區行政組織與里辦公處關係互動模式、產生的 衝突以及如何加以協調等問題進行探討。 (三)筆者服務於區公所,對於里辦公處組織有基本的認識,遂以里鄰 相關文獻資料,並佐以高雄市鼓山區里長、區公所區長、業務主管、里幹事、 業務承辦人員等為訪談對象,並分析所得資料。因此,本研究是以高雄市鼓 山區為研究範圍。 鼓山區因打鼓山得名。打狗山原是平埔族馬卡達奧(Makatao)族,又名竹林 (Takau)族的住地,因其音被譯為打狗社或打鼓社;大正十二年(西元 1923 年)總督 田健治郎為恭祝當時日本皇太子裕仁壽誕及登山紀念,改稱為壽山沿用至今。明 鄭時代本區隸屬萬年縣。清領台灣後,本區隸屬福建省台灣府鳳山縣內之興隆莊 (里)與大竹橋莊(里)之轄區內。日治初期因地方行政區域屢作更動,曾隸屬於台 南縣鳳山支廳、鳳山縣打狗支廳、台南縣打狗支廳等。至日本大正九年(西元1920 年)高雄州設立,本區隸屬高雄郡之高雄街、左營庄管轄。昭和十九年(西元 1944 年)本區屬高雄市田町、壽町、山下町、湊町、新濱町、哨船町和內惟七區會。二 戰後合併七區會為高雄市第九區,後改稱鼓山區。 日治時期南鼓山地區有兩條濱海鐵路通往商港、漁港和漁市場,此一通漁港 的鐵路日語稱為濱線(Hamasen),當地居民以台語發音稱為「哈瑪星」。因高雄港 與舊高雄車站的設立,哈瑪星成為當時水陸交通的總樞紐,是當時高雄市政治、 經濟與文化中心,亦是本市最先走入現代化的地區。然而時代演進,隨著腹地不 敷使用,高雄車站及漁市場陸續移建後,哈瑪星的繁華逐漸褪色。 鼓山區面積14.7523 平方公里,南北細長,東西狹窄。 東界:由北而南分別以博愛路與左營區相鄰,以愛河與三民區毗鄰,以鼓 山一、二路旁之臨海鐵路與鹽埕區相接。 西界:以打狗山(壽山、柴山)臨台灣海峽。

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13  南界:以高雄港與旗津區相望。 北界:以裕誠路、東門路、縱貫鐵路與左營區為鄰。 依行政區域劃分,鼓山區共轄38 里;若依共同生活區域可分為四大部落。如 圖二所示: 南鼓山地區—即哈瑪星一帶,是為漁業與航業區。包括登山、峰南、麗興、 新民、延平、維生、惠安、壽山、哨船頭、桃源等10 里。 中鼓山地區—即巖仔一帶。包括鼓岩、樹德、寶樹、興宗、河邊、綠川、光 化、山下等8 里。 內惟地區—包括雄峰、鼓峰、前峰、光榮、民族、內惟、建國、自強、龍井、 忠正、平和、厚生、正德、民強等14 里。 瑞豐地區—包括裕豐、裕興、華豐、明誠、龍子、龍水等6 里。 圖 二:鼓山區里界圖 資料來源:高雄市鼓山區公所網站,網址:https://gushan.kcg.gov.tw/,最後瀏 覽日期:108 年 4 月 26 日。

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14  二、研究限制 (一)本研究範圍僅限於高雄市鼓山區尚難以推論到高雄市甚至全臺灣里 長。本研究係以高雄市鼓山區為研究範圍,但鼓山區有38 個里行政區,雖說依照 生活區域分成 4 大部落,但實際上每個里的地理位置、歷史背景、人口結構及文 化特色等都不相同,理論上應該從各里選出一位里長作為訪談對象,藉以瞭解各 里里長的差異,惟受限於研究者的人力與時間不足,並考量受訪者的配合意願, 所以本研究無法對 38 位里長作進一步的分析與探討。 (二)本研究係運用深度訪談方式蒐集資料,訪談樣本數不多,客觀性較為 不足。本議題雖然加入研究者個人實務上經驗觀察,但以研究者個人研究之能力, 對於蒐集與運用資料的結果,難免有所偏頗或遺漏之處。另外,無法以問卷調查 方式擴大量化數據,以取得更全面、更客觀的結果,亦為本研究限制之一,這些 都只能留待後續有興趣研究本項議題者加以補充。

第六節 文獻回顧與分析

本研究主要是探討以民選里長為首的村里制度與官派區長為主的區行政組織 在我國實施地方自治運作的現況與實務上所產生之問題。職是之故,本研究透過 國立高雄大學圖書館及臺灣博碩士論文知識加值系統搜尋結果,經檢視我國目前 地方自治領域中有關村里制度之相關研究後,發現若是以探討村里制度的改革為 研究主軸的話,大致可以區分為村里制度組織功能與定位類、村里長職務功能與 角色定位類、村里幹事職務功能與角色定位類、區公所組織功能定位類、行政區 域整併影響類及關係互動治理類等類別,大致可以歸納如表二: 表二:我國村里制度相關研究一覽表 研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 村里制度 組織功能 與定位類 1. 何 燕 萍 (1987) 臺 灣 省 村 里 組 織 與 功 能 之研究 採用文獻分析法、實 地訪問與問卷調查 法等研究方法, 以 「系統理論」的角度 來探討村里組織。 村 里 組 織 為 地 方 自 治的基礎,認為村里 所 能 發 揮 的 行 政 功 能概有:政治性、經 建性、社會性與文化 性,由這些特性來探

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15  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 討村里組織結構、村 里人員角色、村里任 務職權、村里行政運 作 。 隨 著 時 代 的 進 步,村里應成為服務 性的組織,並以提供 村里民休閒、交誼、 資訊為主要之功能。 2. 劉 君 惠 (1994) 直 轄 市 里 定 位之研究 利用法規制度資料 與訪談,探討「里」 的定位。直轄市中里 之法律地位部分,分 析了里制度之法律 定位與里長身分之 定位;直轄市中里之 運作部分,以里長與 里幹事在里行政上 之互動為主軸。 關 於 直 轄 市 中 里 之 法律地位部分,分析 了 里 制 度 之 法 律 定 位 與 里 長 身 分 之 定 位;直轄市中里之運 作部分,以里長與里 幹 事 在 里 行 政 上 之 互動為主軸,就法制 面 討 論 里 長 應 為 公 務員或公職人員、里 長 應 否 與 里 幹 事 合 併等議題。 3. 林 琴 容 (2001) 從 組 織 管 理 探 討 基 層 村 里 組 織 結 構 設 計 之 研 究 -- 以 嘉 義 縣 為例 以文獻探討為主,深 度訪談為輔,從村里 組織與人員等兩個 面向,進行嘉義縣所 轄 357 村里架構的 探討。 在 有 限 的 村 里 組 織 資源中,存在著公民 直 接 票 選 具 民 意 基 礎之村里長,依文官 任 用 制 度 任 用 的 村 里 幹 事 及 掌 握 社 區 發 展 關 鍵 地 位 的 社 區協會理事長。三者 角色扮演,乃隨環境

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16  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 因 素 不 同 而 產 生 不 同 之 互 動 複 雜 關 係。在組織設計以追 求效率的前提下,資 源重疊,勢必引發分 配問題,影響行政效 率 及 地 方 發 展 。 尤 其,村里長及村里幹 事 皆 負 責 地 方 行 政 事務執行工作,從組 織 水 平 分 化 觀 點 二 者 設 置 其 一 應 屬 可 行。在現行制度下, 村 里 長 已 非 無 給 職,且基層選舉由於 選 區 狹 小 , 齟 齬 頻 生,對地方自治實有 害之。未來基層村里 組織再造問題,政府 相 關 部 門 或 可 研 究 參考之。 4. 王 啟 東 (2002) 臺 灣 地 區 村 里 功 能 與 角 色之研究 以文獻研究法與訪 問調查法為主。對村 里結構做大範圍的 文獻檢閱,包括村里 層級的相關法令探 討、立法旨意,村里 辦公處之組織,村里 長產生與職權,村里 對 於 目 前 世 界 潮 流 與本國趨勢,及各種 組 織 對 村 里 的 衝 擊 做一概述,對於目前 村里長之產生,及組 織 整 合 或 改 革 做 出 建議,以期在社區主 義的精神下,建立合

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17  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 辦公處實際運作,以 及現今問題的全面 檢討。之後更轉而論 及公寓大廈管理委 員會與村里功能及 角色之競合。 於 21 世紀的公民社 會。 村里長職 務功能與 角色定位 類 1. 李 惠 明 (1977) 臺 北 市 里 長 角色之研究 研究方式為問卷分 析法,問卷對象為臺 北市里長、里民、市 議員、公職人員等發 放問卷、進行調查研 究,以期掌握臺北市 里長之社會地位、自 我期許、外界期望與 角色衝突等等問題。 一、角色地位:里長 的年齡偏高、教育程 度偏低、社會中對里 長還算尊重。 二、角色期望:(一) 民 眾 認 為 里 長 最 重 要 的 工 作 是 轉 達 民 眾 意 見 ( 二 ) 區 公 所 主 管 人 員 認 為 是 宣 導 政 令 是 里 長 最 重 要工作。(三)里長自 身則認為,宣導政令 是 他 們 最 重 要 的 工 作 。 ( 四 ) 無 論 是 里 民、區公所主管人員 及里長,均認為熱忱 是 里 長 必 須 具 備 的 特質。 三、角色履行:(一) 里 長 自 認 為 宣 導 政 令 乃 其 最 重 要 的 工 作,但是絕大部分的 里 民 獲 知 政 令 的 管

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18  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 道 卻 常 是 大 眾 傳 播 媒體。(二)里長最常 接 觸 的 對 象 是 區 公 所人員與區長。(三) 多 數 的 里 長 與 里 幹 事配合良好。 四、角色衝突:(一) 區 公 所 主 管 人 員 指 出,里長另有職業可 能 妨 礙 了 里 長 的 角 色履行。(二)多數里 長 另 有 主 業 , 且 有 34.48% 的 里 長 覺 得 工作繁重。 2. 黃 正 雄 (1987) 村 里 長 角 色 之 研 究 — 桃 園 縣 個 案 分 析 研究方法為參與觀 察、非正式訪問調 查、問卷分析與文獻 分析,主要為問卷分 析法。針對村里長、 鄉鎮市區公所主管 人員發放問卷。以桃 園縣之里長為探究 對象,透過角色理論 加以分析與解釋。該 研究藉由對村里長 在組織中之功能,探 討村里長於當時制 度中是否有持續維 持之必要。 一、角色地位 :(一) 鄉 鎮 市 區 公 所 主 管 人 員 及 村 里 長 認 為 應 給 予 村 里 長 適 當 的工作津貼,而非無 給職。(二)擔任村里 長 最 重 要 的 特 質 為 熱忱。(三)多數村里 長 及 鄉 鎮 市 區 公 所 主 管 人 員 認 為 目 前 村 里 長 地 位 較 過 去 不受尊重。 二、角色期望:(一) 村 里 長 最 重 要 的 五 項 工 作 分 別 為 協 助

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19  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 解 決 村 里 環 境 問 題、推行社區發展、 社 會 救 助 福 利 服 務 及宣導政令。(二)多 數 村 里 長 的 工 作 是 由 村 里 長 與 村 里 幹 事協力推行。(三)村 里 長 認 為 最 重 要 的 三項工作,與當前村 里 最 重 要 的 工 作 一 致。 三、角色履行:(一) 村 里 長 與 民 眾 之 互 動頻率低。(二)大部 分 鄉 鎮 市 區 公 所 主 管 人 員 對 於 村 里 長 推 行 村 里 業 務 表 示 信任及滿意。(三)半 數 村 里 長 及 鄉 鎮 市 區 公 所 主 管 人 員 認 為 村 里 民 大 會 沒 有 功用。 四、角色衝突:(一) 多 數 村 里 長 另 有 主 業,約半數鄉鎮市區 公 所 主 管 人 員 認 為 將 妨 礙 村 里 長 之 工 作,另有主業之村里 長 則 半 數 以 上 認 為

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20  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 不妨礙,兩者認知並 不一致。(二)絕大多 數 村 里 長 認 為 地 方 派系之存在,將妨礙 村里工作之執行,而 以教育程度愈高、收 入愈低、年齡愈輕者 愈認為會妨礙。 3. 李 海 鈺 (2004) 里 長 官 派 可 行 性 之 研 究 — 以 高 雄 市 為 個 案 分 析 採用靜態的文獻分 析法配合動態的問 卷調查法、觀察研究 法,提出實證的研究 結果,配合SWOT分 析,企圖找出村里長 官派之可行性。 ( 一 ) 儘 速 合 理 調 整 村里行政區域,可使 村 里 長 「 同 工 同 酬」;另一方面,調 整 之 後 村 里 數 減 少,亦可減少村里長 官派之阻力,亦可使 官 派 里 長 的 工 作 負 荷也會較為平均。 ( 二 ) 鄉 鎮 市 長 改 為 派任,可提昇行政績 效,節省支出,鄉鎮 市 級 機 關 改 革 的 經 驗,可作為村里辦公 處改革之典範。故鄉 鎮市長官派後,將使 村 里 長 官 派 更 容 易 實現。 ( 三 ) 官 派 村 里 長 為 民服務之績效,可超 越民選村里長。政府

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21  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 對 現 任 民 選 里 長 並 無 懲 戒 、 懲 處 之 規 定,但官派里長則可 以懲戒、懲處等手段 加以規範。因此, 在 村 里 長 選 舉 取 消 前,各鄉鎮市區公所 可 先 加 強 村 里 幹 事 民意反映功能,可使 村 里 長 官 派 更 容 易 實施。 4. 謝 敏 峰 (2004) 里 長 角 色 之 研究:以臺北 市 松 山 區 東 榮里為例 採取文獻分析法與 深度訪談法。藉由對 里長地位的探究、相 關角色對里長角色 之期望、角色衝突、 角 色 履 行 三 個 概 念,對里長的角色進 行分析、研究,歸納 出里長在直轄市都 會 區 所 扮 演 的 角 色,以期形塑出里長 角色之期望、衝突與 履行。 一、研究發現:(一) 村 里 組 織 法 制 地 位 不明(二)里長定位 之爭議(三)里長辦 公 事 務 費 提 高 之 問 題(四)村里劃分不 均,形成資源不當配 置。 二、研究建議:(一) 增 加 里 辦 公 處 之 經 費 補 助 與 人 力 ( 二 ) 限 定 里 長 之 學 經 歷 並 要 求 里 長 專 職 專 業 ( 三 ) 限 定 里 長 之 連 任 次 數 ( 四 ) 村 里 管 轄 範 圍 之 調 整 ( 五 ) 對 里 長 施 予 在 職 訓 練 ( 六 ) 鄰 長 產

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22  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 生方式(七) 里幹事 制度的改進。 5. 卓 達 銘 (2005) 村 里 長 職 務 定 位 之 研 究 - 以 桃 園 縣 龜山鄉為例 採用文獻分析與深 度訪談方法為主,並 輔以法律解釋法、參 與觀察法為副 村 里 長 職 務 維 持 目 前 無 給 職 比 較 適 宜,至於村里組織的 呈 現 方 式 亦 可 以 依 生 活 型 態 區 由 自 治 團 體 因 地 制 宜 作 不 同之規劃,以符地方 自治精神,並使村里 組織功能徹底發揮。 6. 陳 盈 秀 (2007) 里 長 的 角 色 定 位 與 服 務 態 度 之 相 關 研究 主要研究方式為深 度訪談,其次則為文 獻探討。對里長相關 文獻與實務經驗加 以探討後據以提出 里長角色定位與服 務 態 度 兩 者 之 關 係,進而提供公部門 施政與里長服務之 參考。 一 、 對 公 部 門 的 建 議:(一)全面檢討里 長 的 職 權 ( 二 ) 落 實 里 長 在 職 訓 練 ( 三 ) 里 長 角 色 定 位 的 確 定 刻 不 容 緩 ( 四 ) 合 理 調 整 里 鄰 大 小 ( 五 ) 里 長 與 里 幹 事 的 分 工 有 必 要 再 行 協 調 ( 六 ) 檢 討 里 長 參 選 資 格 是 否 有 學 歷限制。 二、對里長的建議: ( 一 ) 里 長 服 務 應 擴 及 全 面 性 ( 二 ) 應 提 供 即 時 性 服 務 ( 三 ) 里長應瞭解職權,謹 守分際

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23  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 ( 四 ) 發 揮 調 解 里 民 爭端的功能。 7. 林 淑 貞 (2007) 臺 北 市 里 長 角色之研究 研究方法為文獻分 析法、比較研究法、 問卷調查法。透過結 構性角色理論之架 構,以里長之角色定 位為中心。 一、工作費用議題: 里長本身、里幹事亦 或 主 管 人 員 皆 認 同 里 長 一 職 應 為 無 給 職。 二、福利議題:調查 發 現 里 長 本 身 對 於 福 利 不 滿 意 的 百 分 比高達50.5%,而里 幹 事 與 主 管 人 員 則 多數偏向滿意,展現 出彼此觀點的不同。 三、任期、年齡與條 件 : ( 一 ) 里 幹 事 認 為,里長以連續擔任 三 任 以 上 最 為 適 宜;而最適年齡則認 為40-49歲;具有熱 忱最重要。(二)主管 人員則認為,擔任二 屆即應更換新人,最 適年齡為40-49歲, 具有熱忱者。(三)里 長 本 身 認 為 能 擔 任 三 任 以 上 最 為 合 適;年齡則以40-49 歲 或 50-59 歲 皆 合

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24  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 宜;熱忱也是首要條 件。 四 、 社 會 地 位 : 里 長、里幹事與相關主 管 人 員 認 為 社 會 地 位是受到尊重的。 五、角色期望:里幹 事 與 主 管 人 員 皆 期 望 里 長 是 一 位 對 於 「 里 內 公 共 建 設 之 推動」與「睦鄰互助 及 守 望 相 助 工 作 之 推動」策定及執行」 與「睦鄰互助及守望 相助工作之推動」, 相 當 具 有 熱 忱 之 人;里長則重視「里 年 度 工 作 之 策 定 及 執行」與「睦鄰互助 及 守 望 相 助 工 作 之 推動」。 六 、 角 色 履 行 : 里 長、里幹事與主管人 員 皆 認 為 里 長 服 務 里民時,最重要的條 件為「領導、溝通之 技巧」。 七、里辦公處:里長 與 里 幹 事 認 為 里 辦

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25  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 公室應設置於「里內 之 里 集 會 所 或 活 動 中心」;臺北市區公 所 相 關 主 管 人 員 認 為 里 辦 公 室 應 設 置 於「里長家中」或「里 內 之 里 集 會 所 或 活 動中心」。 八、里民大會:現今 里長、里幹事與主管 人 員 多 數 皆 認 為 里 民 大 會 並 無 法 發 揮 效用。 九、角色衝突:(一) 里業務兼職議題:里 長 各 自 有 半 數 分 別 支持「另有職業不妨 礙 里 工 作 推 行 」 與 「 另 有 職 業 妨 礙 里 工作推行」。而多數 里 幹 事 卻 認 為 而 另 有 職 業 並 不 會 妨 礙 里工作推行。主管人 員 則 認 為 會 影 響 里 工作推行。 ( 二 ) 角 色 定 位 與 里 長 、 里 幹 事 存 廢 議 題:里幹事與相關主 管 人 員 亦 認 為 里 長

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26  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 定位模糊;調查發現 多 數 里 長 與 里 幹 事 贊成「廢止里幹事, 調 至 區 公 所 等 機 關,里長維持民選, 視 同 有 給 職 之 公 務 員」。 而主管人員 卻 是 贊 成 「 廢 止 里 長,改由里幹事負責 推動業務」。雙方立 場 不 同 清 晰 可 見 。 ( 三 ) 派 系 : 多 數 里 長、里幹事與相關主 管 人 員 認 為 地 方 派 系 或 地 方 勢 力 多 少 會 影 響 里 業 務 的 推 行。 十 、 社 區 意 識 : 里 長、里幹事與相關主 管人員而言,社區意 識並未顯著的提升。 8. 邱 萌 芬 (2012) 臺 東 縣 村 里 長 角 色 與 其 功 能 運 作 之 研究 採取文獻分析法與 深度訪談法。探討村 里長的功能角色、村 里長與鄉鎮市公所 運 作 的 關 係 與 問 題,最後探討村里幹 事與村里長職權的 關係與問題。 一、村里長的角色功 能:協助宣導政令、 社會救助通報者、災 情查報之執行、溝通 協調、為民服務。 二、村里長與鄉鎮市 公 所 的 運 作 關 係 與 問題有:互助關係、

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27  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 村 里 長 對 鄉 鎮 市 公 所 負 責 , 執 行 其 權 力、村里長與鄉鎮市 公 所 的 其 他 運 作 關 係、村里長與鄉鎮市 公所間的問題。 9. 孫 文 燦 (2013) 里 長 職 權 與 制 度 之 研 究 - 以 臺 中 市 南 屯 區 與 龍 井區為例 採問卷調查法,選定 臺中市南屯區與龍 井區的里長與鄰長 做為調查對象。以瞭 解里長在村里中被 期望的角色、其職務 內容與權利義務、以 及里長制度轉型的 可能性與限制。 一、研究發現:對里 長 角 色 的 大 眾 見 解 與 現 行 政 策 法 令 不 同、里長福利應適當 調整、對里長任期的 意見分歧、里長應有 相當時期的歷練、里 長 的 優 先 職 責 是 協 助 解 決 里 民 的 問 題、里的編制具有效 用但仍有阻礙、地方 派 系 會 對 里 長 工 作 造成影響、里長不應 官派、目前應保留里 長與里幹事並行。 二、研究建議:在地 方 制 度 法 中 設 置 有 關里的專門條文、里 長 除 事 務 補 助 費 外 應增列其他福利、積 極 改 善 里 長 職 務 之 推行、里辦公處應設 置專門地點、善用里

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28  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 民 大 會 來 凝 聚 里 民 共識、未來將里長與 里 幹 事 整 合 為 一 人 專職。 10. 邱 韋 惠 (2014) 為鄉親服務: 里 長 角 色 之 研究 觀察研究法與深度 訪談法作為主要研 究方法。從里長的服 務內容進行瞭解,里 長如何凝聚里內民 眾的村里意識,以及 拓展個人網絡範圍 與程度,並探討里長 的社會角色以及執 行職務時所遇到特 殊 任 務 及 灰 色 地 帶,以了解里長的服 務內容與社會關係 網絡。 一、向里長尋求服務 的對象多為男性,教 育程度較低、年齡五 十歲以上;主要尋求 項 目 為 調 解 鄰 里 糾 紛、家族糾紛以及陳 情工務局。研究發現 里 長 除 了 法 定 與 非 法定職務內容外,該 地 區 里 長 還 有 兩 項 特殊服務項目,分別 為當「桌頭」及「點 主官」。 二、從里長的服務項 目來看,的確存在許 多 法 令 上 的 灰 色 地 帶,例如:開立證明 書,里長基於服務弱 勢 里 民 或 礙 於 選 票、人情,受其所託 也是難以拒絕。 三、里長服務里民必 須 有 高 度 的 熱 忱 與 雙向的強連結帶,對 於 里 長 個 人 的 領 導

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29  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 風 格 與 社 會 關 係 建 立會有更多助益。 11. 賴 昭 雄 (2014) 直 轄 市 里 長 定 位 與 職 能 之研究-以台 中 市 霧 峰 區 里長為例 以文獻與訪談資料 的蒐集、比較與分 析,將改制後里長所 扮演的角色歸納整 理,藉由對里長的定 位,分析里長在目前 法令規章下所面臨 角色扮演的問題,並 歸納出當前里長所 應扮演的角色。 里 定 位 的 提 昇 及 效 率的提高,里與區公 所、鄰之間的關係密 切,發揮的空間、關 懷程度、服務的態度 更大,里長對里民的 互 動 、 意 願 內 容 更 多。里長為基層組織 中 不 可 或 缺 的 人 物,應確立其地位、 身 分 及 固 定 經 費 來 源,方能發揮前述之 功能。 村里幹事 職務功能 與角色定 位類 1. 鄭 羽 婷 (2012) 新 北 市 里 幹 事 角 色 與 業 務之研究 透過文獻分析法、次 級資料分析法與深 度訪談法,瞭解(一) 五都改制後里幹事 的角色與工作(二) 五都改制對於里幹 事與里長的競合關 係產生的影響(三) 五都改制對於里幹 事角色與工作產生 的影響 一、里幹事的角色功 能在五都改制後,主 要 仍 扮 演 協 助 里 長 之角色,並且擔任區 公所與村里之媒介。 二、里幹事與里長在 地 方 服 務 的 提 供 上 各有分工。 三、五都改制後,由 於 地 方 治 理 的 權 力 向 上 集 中 於 直 轄 市 政 府 並 造 成 區 公 所 職能的萎縮,而這樣 的 變 化 也 縮 限 了 里

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30  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 幹 事 在 地 方 服 務 提 供上的職能與彈性。 2. 曹 文 珍 (2014) 直 轄 市 里 幹 事 角 色 之 研 究 - 以 臺 北 市為例 透過文獻分析法、訪 談法及參與觀察法 三種研究方法進行 研究。對里幹事之法 定工作、里長與里幹 事之互動及里內社 區組織之互動做研 究,並於社會快速脈 動變遷中去研究現 代里幹事之角色所 在。 一、研究發現:(一) 里 幹 事 工 作 項 目 概 括 太 多 ( 二 ) 里 長 與 里 幹 事 定 位 不 同 ( 三 ) 里 幹 事 在 推 動 市、區、里政之溝通 能 力 及 應 變 能 力 非 常 重 要 ( 四 ) 隨 著 資 訊時代來臨,里幹事 工 作 與 資 訊 結 合 的 服務。 二、研究建議:(一) 里 幹 事 之 工 作 項 目 明確劃分範圍,重新 界 定 實 質 的 工 作 核 心,以達里幹事工作 質 與 量 的 效 能 ( 二 ) 里 長 與 里 幹 事 兩 者 之 間 謹 守 自 身 立 場 互相尊重,並建立互 信溝通。(三)里幹事 之 角 色 推 動 整 合 社 區 組 織 服 務 ( 四 ) 提 升 里 幹 事 與 里 鄰 長 的 工 作 應 變 協 調 能 力(五)里幹事「一支 手機掌握一里資訊」

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31  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 透 過 公 務 用 雲 端 資 訊 提 升 工 作 效 率 ( 六 ) 強 化 村 里 幹 事 多項專業能力,勉勵 里 幹 事 自 我 實 現 及 成就感,提升職等及 升 遷 管 道 吸 引 優 質 人才。 3. 李 鎮 成 (2014) 里幹事的一 天:地方治理 網絡中都會 區里幹事角 色之探討 採用質性研究的深 度訪談法,兼採量化 研究的敘述統計百 分比計算法進行資 料的收集,藉以還原 里幹事一天的面貌。 一、研究發現:(一) 過多量化指標,加重 里 幹 事 工 作 負 擔 ; ( 二 ) 多 重 法 規 權 責,造成里幹事角色 混淆;(三)都會區人 際 關 係 疏 離 為 里 幹 事 需 面 對 的 工 作 挑 戰 ( 四 ) 似 有 若 無 的 都會區鄰里網絡,導 致 里 幹 事 能 見 度 低 落 ( 五 ) 里 幹 事 為 網 絡連結的重要推手。 二、研究建議:(一) 修 正 不 符 時 宜 的 里 幹 事 工 作 考 核 項 目 ( 二 ) 減 少 法 規 職 務 負擔、確立里幹事核 心 職 能 ( 三 ) 加 強 都 會 區 里 幹 事 的 人 際 互 動 語 言 ( 四 ) 提 升

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32  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 都 會 區 里 幹 事 的 能 見度。 區公所組 織功能定 位類 1. 陳 百 山 (2004) 高 雄 市 區 公 所 組 織 定 位 與 業 務 功 能 之研究 以結構功能研究途 徑,兼採靜態文獻分 析法、動態實地觀察 法,並輔以民意調查 法,設計問卷對前金 區之里長、鄰長及一 般市民發放問卷。瞭 解高雄市區所的組 織結構、層級定位、 業務職掌及區政功 能,從研究中探討實 際 運 作 產 生 之 問 題,並提出解決方案 建議,以為高雄市區 公所組織調整及功 能重組之參考。 高 雄 市 區 公 所 係 高 雄 市 政 府 派 駐 各 行 政 區 的 基 層 行 政 機 關,最接近民眾,以 為 民 服 務 為 最 終 目 的 , 然 在 實 際 運 作 上,因有責無權亦無 錢的結果,實難有所 作為,為使區公所達 成 組 織 調 整 再 定 位 及 功 能 重 組 之 目 的,除了應引進企業 精 神 及 電 子 化 政 府 的效率觀念,改進作 業流程之外,綜有明 定 區 公 所 為 比 照 市 政府一級機關、提高 人員職等、給予預算 權、人事權及合理之 法定職責,用以提昇 士 氣 並 鞏 固 區 公 所 區 政 領 導 中 心 之 地 位,助其發揮整合區 級機關之功能,進而 得 以 即 時 解 決 區 政 問題,以滿足民眾之 需求。

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33  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 2. 林 丁 財 (2007) 新 竹 市 區 公 所 組 織 與 業 務 功 能 之 研 究 研究方法為文獻分 析法、實地觀察法、 問卷調查法。以學者 帕森思結構功能理 論中整合及目標達 致,對基層里長、鄰 長、區公所職員等人 員發放問卷,分析區 公所組織與業務整 體輪廓,再以獨立樣 本T檢定及單因子變 異分析,檢視該等人 員在組織與業務功 能認知情形,俾助於 研提改進之建議。 一、研究發現:(一) 區 長 職 等 偏 低 致 未 能 發 揮 區 政 領 導 統 合 功 能 ( 二 ) 區 長 無 任 期 制 保 障 未 能 專 注 於 區 政 推 動 ( 三 ) 區 長 未 能 參 加 市 務 會 議 造 成 施 政 落 差 ( 四 ) 區 公 所 欠 缺 設 置 環 保 課 致 影 響 花 園 城 市 推 動 ( 五 ) 里 行 政 區 域 尚 有 調 整 空 間 ( 六 ) 里 幹 事 職 稱 尚 有 討 論 修 正 的 必 要 ( 七 ) 里 幹 事 職 等低尚待提高。(八) 里 長 業 務 會 報 建 議 案 追 蹤 管 制 工 作 有 待改善。 二、研究建議:(一) 區 公 所 設 置 環 保 課 因 應 花 園 城 市 政 策 的 推 動 ( 二 ) 推 動 里 行政區域之調整,促 進 資 源 的 公 平 分 配 ( 三 ) 區 長 參 加 市 政 會 議 強 化 區 政 業 務 功 能 ( 四 ) 調 整 里 幹 事 職 稱 及 提 高 職 等

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34  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 激 勵 士 氣 ( 五 ) 建 立 區 長 任 期 制 可 無 後 顧 之 憂 專 注 區 政 ( 六 ) 落 實 里 長 業 務 會 報 建 議 案 追 蹤 管 制 ( 七 ) 提 高 區 公 所 區 長 之 職 等 發 揮 區 政 領 導 統 合 功 能 ( 八 ) 修 正 里 幹 事 職 稱 提 升 認 同 感 ( 九 ) 適 時 給 予 區 公 所 員 工 教 育 訓 練 滿 足 民 眾 需 求 ( 十 ) 持 續 維 持 區 公 所 為 民 服 務 品 質 獲 民 眾 高 滿 意 度 ( 十 一 ) 充 分 發 揮 區 公 所 調 解 委 員 會 功 能 促 進 地 方 祥 和 ( 十 二 ) 區 公 所 課 室 組 織 編 制 調 整 ( 十 三)建立區長任期四 年 的 機 制 ( 十 四 ) 落 實 區 公 所 承 上 啟 下 反 映 民 意 政 令 宣 導 業 務 承 轉 功 能 ( 十 五)持續宣導區公所 調解委員會功能(十 六)發揮監督功能區 長改由民選可能性。

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35  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 3. 詹 文 富 (2007) 台 中 市 區 公 所 組 織 定 位 與 業 務 功 能 發展之研究 研究方法為焦點團 體座談、深度訪談、 問卷調查。以基本資 料、區公所業務功 能、未來業務功能的 發展、目前組織缺失 等四個部分,設定問 卷題目,並以臺中市 南區里長與鄰長做 為問卷調查範圍。 一、區公所行政定位 與組織缺失:(一)首 長 制 之 優 點 不 能 完 全 發 揮 ( 二 ) 對 里 辦 公 處 無 法 發 揮 指 揮 監 督 之 權 ( 三 ) 區 公 所 機 關 層 級 及 組 織 定 位 不 明 ( 四 ) 區 長 職 等 過 低 ( 五 ) 法 制 人 員 編 制 缺 乏 ( 六 ) 課室業務配置失當。 二、區公所業務功能 不健全:(一)區公所 經 費 拮 据 與 人 力 資 源短缺、在業務功能 發 展 顯 得 力 不 從 心 ( 二 ) 社 福 業 務 人 員 編 制 不 足 ( 三 ) 人 員 的 流 動 性 高 ( 四 ) 內 部 單 位 配 置 不 符 實 際 需 求 ( 五 ) 調 解 委 員 遴 選 制 度 設 計 不 佳 ( 六 ) 圖 書 館 業 務 由 區 公 所 執 掌 之 謬 思 ( 七 ) 清 潔 隊 應 改 為區公所指揮監督。 三、研究建議:修正 地 方 制 度 法 , 納 入 (一)村里長選舉取

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36  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 消(二)區公所提昇 為 名 符 其 實 之 附 屬 一 級 機 關 非 現 制 之 派出二級機關。 行政區域 整併影響 類 1. 陳 秀 玲 (2012) 改 制 直 轄 市 後 臺 中 市 區 公 所 組 織 功 能之研究 研究方法為文獻分 析法、深度訪談法。 以政府再造理論為 主要基礎,從流程再 造、充分授能、企業 精 神 三 個 面 向 探 究,並進行訪談結果 研究分析,期能透過 個案研究,瞭解個案 整體發展過程,深究 區政發展的困境,以 及目前區政面臨的 問題,進行可行性分 析,以提出對改制後 區公所未來發展的 建議。 主 要 研 究 發 現 幾 項 如下:(一)改制後區 公 所 竟 無 明 確 主 管 業 務 ( 二 ) 各 區 的 幅 員差異過大,行政區 域 需 重 新 調 整 ( 三 ) 各 區 公 所 存 在 員 額 編 制 與 資 源 分 配 不 均 ( 四 ) 各 區 基 層 小 型 工 程 建 設 時 效 緩 慢 且 效 率 差 ( 五 ) 各 區 公 所 尚 缺 少 專 業 服 務 人 力 ( 六 ) 各 區 公 所 預 算 編 列 與 經 費 分 配 有 不 合 理 傾 向。 2. 歐 忠 仁 (2013) 區 長 官 派 對 里 幹 事 角 色 的 定 位 之 研 究 - 以 臺 中 市 豐 原 區 公 所為例 研究方法為文獻分 析與深度訪談。依據 地方治理及組織發 展與變革作為理論 基礎,以區公所民政 業務承辦員、里幹事 及各里民選里長為 研究對象,探討縣市 合併後區長官派政 一、研究發現:臺中 縣 ( 市 ) 合 併 改 制 後,里幹事除原有的 制度面功能外,可能 在協調與溝通、積極 服務民眾、依法執行 公 務 及 回 應 者 的 角 色 等 四 個 層 面 上 扮 演之角色更為重要。

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37  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 策,藉由分析區公所 組織定位、里幹事職 務 角 色 及 專 業 訓 練、民意反映之功 能,對區里制度變革 提出可行之建議。 二、研究建議:(一) 合 理 調 整 里 鄰 範 圍,達成資源有效分 配 與 利 用 ( 二 ) 全 面 檢討里幹事職權,以 提 昇 里 幹 事 功 能 並 提 供 更 專 業 之 服 務,避免造成人力資 源 重 疊 與 浪 費 ( 三 ) 落 實 里 幹 事 專 業 訓 練,符合里幹事實際 為民服務需求,進而 營 造 團 隊 合 作 與 和 諧的工作環境。 3. 王 錦 榮 (2017) 論 里 長 功 能 角色的演變-以 縣 市 合 併 前、後之原高 雄 縣 轄 區 為 例 研究方法為文獻探 討與深度訪談。以原 高雄縣轄區之高雄 市里長、里民、區 長、市議員為訪談對 象,釐清縣市合併後 在原高雄縣轄區的 里長的行政、政治功 能角色,進而比較里 長的行政、政治功能 角色的轉變與座標 位移。 一、行政性角色較合 併前更為重要:(一) 區 公 所 淪 為 單 純 執 行機關,里長直洽局 處 ( 二 ) 行 政 協 助 工 作 及 各 項 政 策 宣 導 增加。 二、政治性角色重要 性抬升:(一)直接面 對 市 政 府 ( 二 ) 對 區 公所影響力增加,其 影 響 力 來 自 於 政 治 動 員 能 力 及 市 府 高 層直接信任。 三、行政性、政治性

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38  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 角 色 之 重 要 性 皆 提 升。 關係互動 治理類 1. 楊 瑤 文 (2010) 社 區 發 展 協 會 理 事 長 與 里 長 互 動 對 地 方 治 理 成 效之影響:以 彰 化 縣 汴 頭 為例 研究方法為個案研 究法、實地研究法、 深入訪談法。探討社 區發展協會理事長 與村里長之權力移 轉及互動關係的演 變,以及其對地方治 理所產生的影響,期 望能夠在社區永續 發展及提升地方治 理效能上有所貢獻。 一、地方治理效能提 升並非單打獨鬥,而 是 依 賴 多 元 參 與 的 成果。 二、汴頭社區發展協 會 理 事 長 與 里 長 之 互動,從「衝突競爭」 逐 漸 走 向 「 溝 通 合 作」的關係。 三、影響汴頭社區發 展 協 會 理 事 長 與 里 長 互 動 主 要 因 素 為:個人特質、角色 衝突、缺乏共同願景 與溝通協調。 四、社區發展協會理 事 長 與 里 長 互 動 良 窳,對於社區發展並 無顯著影響。 2. 李 玉 湖 (2011) 里 長 與 里 幹 事 互 動 政 策 執 行 之 影 響 — 以 2002-2009 台 南 縣 永 康 市 公所為例 研究方法為文獻分 析法、深度訪談法。 以溝通、規範、互信 與民主化來探討政 策執行面,以社福案 件及辦理水災發放 淹水救助金案件做 分析。 一、里辦公處服務里 民 的 績 效 與 里 長 與 里 幹 事 互 動 的 良 寙 關係顯著。 二、理性選擇論者認 為,行動者是利己主 義者,經濟學家認為 人 都 是 理 性 主 義

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39  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 者,根據私利最大化 做出的選擇,認為人 在 經 過 利 益 比 較 後,選擇以最小犧牲 滿 足 自 我 需 求 利 益 最大化選擇。 三、人與人之間的互 信,建立在誠懇的基 礎上,有誠意才能得 到別人的信任。無法 彼此互信的人們,為 了 保 護 自 己 不 得 不 懷疑別人;里長與里 幹 事 朝 夕 相 處 故 里 長 與 里 幹 事 互 動 的 良 寙 影 響 里 政 的 推 行績效。 四、人民已經確信民 主 制 度 是 處 理 公 共 事務的最好方式,而 且 也 願 意 遵 從 民 主 制 度 所 規 定 的 方 式 來 參 與 公 共 事 務 的 決定,大環境已從威 權 時 代 進 入 到 自 由 民主社會,故民主化 影 響 現 代 人 的 生 活 甚鉅。 3. 黃 政 社 會 資 本 論 研究方法為文獻分 一、研究發現:(一)

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40  研究類別 研究者 研究題目 研究架構與方法 研究發現與建議 傑 (2013) 下 新 直 轄 市 區 級 治 理 之 研究– 以新 北 市 新 店 區 為例 析法、深度訪談法。 從社會資本研究中 以制度為中心的社 會資本論出發,說明 正式制度轉換對社 會資本的影響力,以 及與志願部門的關 係、公民參與的機 會、決策回應性與民 主領導與社會吸納 四個面向改制後的 轉變,和社會資本要 素發展情況進行連 結,探討新直轄市制 度設計的良窳。 改 制 後 正 式 制 度 對 地 方 社 群 組 織 支 持 程 度 的 下 降 以 及 地 方 事 務 參 與 管 道 的 限縮,對網絡要素帶 來 負 面 影 響 ( 二 ) 制 度 設 計 所 導 致 的 互 惠能力衰退,則讓規 範 要 素 逐 漸 萎 縮 ( 三 ) 制 度 設 計 在 決 策 公 平 性 上 的 缺 陷,對於信任要素的 累 積 形 成 障 礙 ( 四 ) 改 制 後 新 直 轄 市 制 度結構的轉換,在累 積社會資本,落實地 方 善 治 的 評 價 基 準 上,無法稱之為一套 良好的制度結構。 二、研究建議:未來 直 轄 市 的 制 度 設 計,可以考慮(一)強 化 社 群 組 織 的 參 與 能力、訂定活動審核 標 準 提 高 活 動 品 質 ( 二 ) 參 考 巴 黎 市 增 設區民代表會、強化 區 公 所 職 能 ( 三 ) 合 理 化 里 辦 公 室 與 社

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