第一章 緒論
第二節 研究動機與研究目的
治濫觴，認為村里長服務村里民的功能遠遠不及於其擔任選舉樁腳的功能，對於 地方發展、基層建設之貢獻有限3。筆者也時常接獲里民反映、人民陳情案件投訴 里長服務態度不佳，特別是里民反應事項未能及時處理，甚至是資源分配不公，
多次尋求里長協助卻苦無下文，導致里民對於里長產生失望感甚至反感。
由以上可知，里長的工作內容繁雜且辛勞，然而外界評價卻是相當負面，使 得村里長職務定位的法律疑義，是否與村里幹事進行整併，或是廢除民選村里長 改為官派等爭議不斷產生。然而，學術界的研究與實務運作的實際情形，總是具 有一定程度之落差；基於該項問題之研究價值仍有在加以探討的必要，筆者擬以 民選里長與官派區長互動關係為中心，並選定高雄市鼓山區為例證，期能對區里 互動模式進行更為深入的研究。
第二節 研究動機與研究目的
一、研究動機
﹙一﹚對於目前區里互動關係現況提出探討
村里辦公處是我國地方政府最基層的行政機關，在我們生活週遭，村里長算 是相當貼近民眾生活的公職人員，雖然在我國地方自治制度中，傳統的村里制度 是為了維持基層社會安定，調解里民紛爭及促進里鄰居民團結，進而推動政府政 令宣導與政策施行。
然而里長職務工作長期未受重視也成為此項制度問題之一，依筆者在區公所 工作之經驗發現，實務上對於市政建設之推行，里長們總是在最關鍵、最前線的 地方，提供政策執行最需要協助與支援；而里長們也是對於地方事務與在地居民 感受最為瞭解的一群人，正有如人體的觸覺神經系統，將政策執行的成果與缺失，
傳導回饋給政策制定者。但都市民眾的冷漠對待，輿論媒體的負面評價，卻使得 外界對於里長產生不良觀感。
但里長功能真的是像外界評價那樣如此差勁嗎，也不全然如此，市府推動之 登革熱防治、孳生源清除等重大政策，在推動過程中，即透過里長之協助，循序 漸進向市民宣導、示範，並組成里內登革熱防治志工隊，每月定期清除孳生源及
3 蔡良文（2004），〈我國村里長納入文官體系相關措施之探討〉，《臺北市里及里長功能定位學術研 討會論文集》，臺北市：臺北市政府民政局委託政治大學主辦，頁25。
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維護環境清潔，最後才得以落實登革熱防治政策。另外像組織巡守隊維護社區治 安、發掘及照顧里內弱勢族群、民意反應及市容查報等，在日常生活中的每個角 落，幾乎都可以發現里長的身影，所以說里長是最貼近民眾生活的政府公僕，一 點也不為過。
然而就地方自治制度研究資料來看，可以發現有多數的研究者將焦點放在縣 層級以上之地方政府制度的探討，對村里制度甚少著墨。大抵來說，其原因有四4：
1.在歷史上大多數朝代，村里組織不是一級行政機關，而是隸屬於縣層級以下 的基層行政單位。
2.村里制度不似縣層級以上制度具有規範性，完整性和條文性的特點，僅具 有著地域性、零散性和非固定性的特徵。
3.我國歷朝歷代典章文獻中，關於村里制度的史料記載十分疏漏，如要取得 有價值的研究資料，正如同要在歷史的海洋中撈針一樣。
4.是村里制度研究起步甚晚，遙遙落後於其他地方制度的研究，因而成為從 事村里制度研究的障礙。
正因為如此，在與民眾日常生活最為貼近的村里制度，反而在學術上的研究 並不多見，而對於里長與區公所之間的互動關係探討之著作亦是不多，故探討目 前區里互動之現況為本研究動機之一。
﹙二﹚對於未來區里互動模式提出建議
村里制度的運作正如同所有的政府體制一樣，不僅要考量內部環境的變動，
也要隨時面對外部環境的衝擊。特別是在現今網路發達、資訊科技進步的時代，
全世界正快速形成地球村的概念，各國政府原先受限於既有地理環境、城鄉距離 等時間與空間的束縛正快速消失，使得政府必須調整其定位與功能加以配合環境 的變遷5。
村里制度是我國傳統的地方基層制度，也是歷經長時間的演變而形成規範性
4 趙秀玲（1998），《中國鄉里制度》，北京：社會科學文獻，頁 1。
5 呂育誠（2014），〈台灣村里制度定位與功能研究〉，《行政暨政策學報》，第 34 期，臺北市：國立 臺北大學公共行政暨政策學系，頁100。
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制度與固定性的組織結構。也就是說，村里制度是經由歷史的考驗而展現出其合 理性，然而由於基層政府組織的主要功能是在於提供服務，或是針對外在環境進 行某種管制措施，故為順利推展各項業務，並爭取外界民眾及輿論的支持與配合，
有必要與外部環境保持密切互動，進而因應環境變遷做出適當調整6。也正因為如 此，近年來呼籲改革村里制度聲音不斷湧現，而改革之關鍵，似乎應先針對村里 制度最主要的關鍵人物-「村里長」進行改革7。
然而我國地方政府相關法令對於里的規定卻非常不完備，甚至可以說非常簡 陋，現行制度對里長職務定位也非常不明確，里辦公處既不是行政機關，也不是 法人，里長不屬於公務員，也不是歸屬為民意代表，里長職務定位的模糊，連帶 的也造成對於村里制度相關政策的不確定性，使得必須謹守依法行政的區行政組 織需要運用許多非正式管道與民選里長進行互動，這些在未來地方政府進行改革 上都是需要面對及解決之問題。
﹙三﹚對於本研究之探討有興趣
因筆者職務為區公所內勤人員，主要業務是承辦地方自治業務及選務工作，
業務時常需要面對及處理里長、外勤里幹事及里民之間反映的問題，以及市府上 級機關交辦之執行事項，職是之故，對於區里互動在法規執行上與實務運作之落 差深有感觸，時常在調和其間時深感無奈，期望能在實務上再加以協助並增進區 里關係和諧，以利後續政策推動亦為本研究之動機。
二、研究目的
在地方基層組織中，村里長是與村里民第一線的接觸者，也是與普羅大眾生 活接觸最頻繁的民選職務。然由於近年來工商業發達，各級政府民意反應的管道 暢通，民眾自主意識高漲，在加上資訊科技進步及傳播媒體眾多，民眾使用網絡 系統及智慧型手機輔助反應表達意見已成常態，人民不再以村里長作為表達意見 的唯一管道，使得村里長所具有的功能日漸萎縮。然而，村里制度在我國歷史悠 久，經過歷史的洗禮依然存續，而且，里長是經由民主選舉投票產生，肩負著里 民的民意託付，對政策上與里民息息相關之議題，常會利用各種場合與機會為民 喉舌，期望能引起政府重視及接納，準此而言，對於敦促政府傾聽民意以作為施
6 呂育誠（2014），同註 5，頁 100。。
7 蔡良文（2004），同註 3，頁 11。
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政規畫之基礎，以保障人民權益及福祉，仍具有其特殊性功能存在，顯現村里制 度仍有其存在的必要性，不宜輕易廢棄，既然村里制度有存在的必要性，那麼要 如何提升村里制度功能並且加以轉型，也成為研究的重點。
本研究主要目的是期望透過現行法令與相關制度來檢視村里制度的相關議 題，特別是民選里長與官派區長之間實際運作情形，發掘法令制度與實務運作間 的落差，檢討是否有需要加以修正。爰此，本研究目的有三：
1.探討民選里長與官派區長在地方治理中的關係。
2.發掘影響民選里長與官派區長關係互動的基本要件。
3.對於促進區里關係和諧與提升區政功能之方法提出建議。