第二章 區里關係脈絡探尋
第一節 地方自治層面
地方自治可說是民主政治下的結晶，著名的政治學學者布萊思（James Bryce）
曾說過，民主政治最佳的學習場域和成功的最佳保障，就是實行地方自治（The bestschool of democracy , and the best guarantee for its success , is thepractice of local self government19）。緣此，就落實民主政治的面向來看，實行地方自治確實具有 特殊性的意義。
我國歷朝歷代君王登基後，時常運用分封天下諸侯領地的作法，不論是作為 親族恩賜犒賞，或是有功大臣獎勵，其派任親族或大臣治理領地的目的，無非是 為了加強中央政府的統治權，以便於掌握地方勢力；然而這與我國近代實行地方 自治的概念是完全不同，我國實行地方自治是由地方人民透過選舉制度選出地方 首長來管理地方自治事務，因此，實行地方自治可以說與我國民主政治發展息息 相關，落實地方自治對於鞏固民主制度具有深遠的意義。
一、地方自治的意涵
地方自治並非我國本土語言，清朝在光緒年間，就曾經模仿當時日本法制，
頒布「城鄉地方自治章程」等相關規定，故地方自治一詞是來自日文翻譯，而日 文中的地方自治，是從英文「Local self-government」翻譯而來20，故地方自治在我 國算是標準外來詞彙。
19 James Bryce(1924) ,Modern Democracies, New York: The Macmillan Co,at 133.
20 呂育誠（2007），《地方政府治理概念與落實途徑之研究》，臺北市：元照出版有限公司，頁10。
轉引自羅志淵（1970），《地方自治的理論體系》，臺北市：台灣商務印書館，頁 57。
46
依據孫文的說法，「地方自治就是將地方上的事情，讓本地方人民自己去治，
政府毫不干涉。」所謂地方，應該是指在國家內某個特定區域範圍，是相對於國 家領土的某個內部地理區塊；所謂自治，應該是由當地人民自行處理公共事務，
是相對於中央政府體制的制度。所稱公共事務，從我國憲法文字設計上來理解，
即是自治事項，意即地方自治團體得以自行管理並決定之事項，也就是地方自治 團體得以自行立法並執行之事項21。雖說政府毫不干涉，但並不意味政府是撒手不 管由地方人民恣意妄為，而是地方自治應該在法令規範下接受國家的監督。由此 可知，所謂地方自治，乃是「國家特定區域內的人民，基於國家授權或依據國家 法令，在國家監督之下，自組法人團體，以地方之人及地方之財，自行處理各該 區域內公共事務的一種政治制度22。」也就是在國家領土範圍內，由地方住民自行 成立地方政治機關及自行決定地方治理模式，以有別國家、中央政府治理的概念。
由上述可知，自治制度實際上是民主制度的別稱，在中央稱之為民主制度，
而在地方則就稱為自治制度，亦即推行自治制度，實際上就是推動民主政治23。既 然是由地方之人來管理地方公共事務，所以自然是要由地方之人選舉當地人擔任 地方機關公職人員，來為地方人民服務，實際上也算是一種民主制度的展現。
二、地方自治的構成要件
由上段地方自治意涵之敘述可得知，地方自治是落實主權在民的一種政治制 度，也因此地方自治之構成必須具備四項要素，我們才能確認其存在，否則就不 得稱為地方自治24：
（一）自治區域：係指地方自治職權行使所能達到的地域範圍，亦即權力的 行使必須在某個特定行政區域範圍內始可產生效力。
（二）自治人民：係指居住於自治區域內之人民，也就是居民，不僅是行使 地方自治職權的主體，亦是自治職權行使的客體，與地方自治產生公法上的權利 義務關係。
（三）自治職權：地方自治必須具有法定職權，方可發揮作用。也就是國家
21 吳庚、陳淳文（2014），《憲法理論與政府體制》，作者自行出版，頁 625-626。
22 薄慶玖（2001），《地方政府與自治》，臺北市：五南圖書出版股分有限公司，頁 5。
23 薄慶玖(2001)，同註 22，頁 16。
24 管歐（1996），《地方自治》，臺北市：三民書局股份有限公司，頁 21-23。
47
依法授與地方自治團體處理地方自治事務的職務與權力，簡稱為自治權。
（四）自治機關：執行地方自治團體意志之機關，也就是處理地方自治事務 的機關，包含地方行政機關與地方立法機關。
以上四項要件為地方自治的構成要件，若缺少其中之一，即不得稱為地方自 治。
三、地方自治實施之基本原則
地方自治的實施及運作，除應切實遵守制度性保障的基本理念外，也應遵守 以下基本原則之適用25：
（一）分權原則：舉凡事務的本質具有全國一致之性質者，歸屬於國家事權；
但事務之本質有因地制宜之需要者，則劃歸屬地方之事權。
（二）輔助性原則：地方事務只要是地方自治團體有能力、有意願辦理的事 項，理應由地方自治團體優先處理，國家僅於事成之後介入，職是之故，在監督 設計上，中央政府對地方自治團體之監督應以事後監督為主，而非採取事前監督。
（三）住民自治原則：指地方自治事務之推動，應得到地方居民或地方立法 機關之同意，始得據以實行。再者，地方行政機關首長與地方立法機關成員，亦 應由地方居民定期以民主選舉方式改選產生，方能具備自治權力之正當性與義務 的課責性。甚至於，地方居民得直接以公民投票方式決定地方自治事項亦可。
（四）團體自治原則：指地方自治團體具有公法人性質，不僅享有自治權限 得以處理自治事項更可受託依法辦理委辦事項。此外，當地方自治團體之權利遭 受侵害時，亦可透過訴願、行政訴訟或聲請大法官解釋憲法等程序以資救濟。
（五）禁止越權原則：指地方自治團體在辦理地方自治事項及受委託辦理委 辦事項時，不可發生牴觸憲法、法律、法規命令或其他政府規章之情事。反之亦 同，國家則應尊重地方自治團體在憲法或法律保障範圍內，享有獨立自主之地位 辦理自治事項與委辦事項。
（六）地方財政自我平衡原則：指地方自治團體，就其財政事項享有不受國
25 陳朝建（2004），〈基層政府：論地方制度與地方自治〉，《中國地方自治》，第 57 卷，第 7 期，
頁4-22。
48
家干涉與侵害之權益。也就是說，地方自治團體得以自行編列、審議、執行預算 並審議決算，得自行決定歲出及歲入，並得自主管理其現金、動產、不動產與興 辦公用事業。倘若地方自治團體單憑自主財源仍然無法滿足其最低財政需求時，
基於維持行政服務水準與義務履行之對等要求，其應享有國家保障其基本財源之 權利。至於應獲得之財源基準，應充分考量地方自治團體之間、地方自治團體與 國家間之均衡關係而加以決定。
四、地方自治之功能
民主國家為落實主權在民的原則，通常會選擇行使地方自治來作為政治制度 的一部分，藉以展現地方分權的結果。現今民主國家也大都採用地方自治，最主 要的原因除了民主政治的因素外，另一個原因是就是地方自治具有許多功能，分 別論述如下26：
（一）政治方面的功能：
1.鞏固國權：地方自治是由地方人民結合與組成，民為邦本，本固邦寧。奠 定了建國基礎，進一步可為鞏固國權。孫文曾說，自治者，民國之礎也，礎堅而 國固，國固則子子孫孫同受福利，正是此義。
2.保障民權：地方自治是由地方人民自行處理地方之公共事務，由地方多數 居民之意思共同決定，也就是由地方居民自治與共治，所以得以保障民權。
3.溝通地方與中央之政見：地方自治得以向中央政府表達地方人民集體的意 見，作為後續國家施政參考依據；溝通地方與中央在政治上之歧見，減少二者之 磨擦，進而貫徹國家施政目標，發揮國家整體之政治功能。
4.融合人民與政府為一體：地方自治之執行機關就是地方政府，是由地方居 民所組成，為了執行由地方居民組設地方議會機關所議決之事務，不僅可以消除 地方居民與地方政府間的隔閡，更進一步得以促成地方政府與地方居民得以融合 為整體。
5.實現全民政治：地方自治是以地方居民得以直接行使選舉、罷免、創制、
複決四種政權，為其充分要件，透過行使直接民權的方式，不僅可以促進民主政
26 管歐（1996），同註 24，頁 59-62。
49
治的發展，進一步實現全民政治之理想。
（二）經濟方面的功能：
1.發展經濟事業：凡是地方上投入資本較多或組織規模較大之經濟事業組 織，非私人能力得以獨立經營，需倚靠地方自治團體之力量協助其經營發展。
2.調和經濟利益：以地方自治區域內的全體居民之利益為利益，例如公共經 營之地方公營事業，所獲得之利益，為地方人民所共享。也就是調和地方經濟利 益，以達到社會均富的境地。
3.紓減國家對於地方經濟之負荷：中央對於貧瘠之自治團體或是辦理自治事 項經費不足之自治團體，應由國庫加以補助，倘若地方實行自治後之財力足以自 給自足，那麼國庫可不在予以補助，可減緩國家對於地方經濟上之負荷，並挪用 作為其他經濟建設或社會福利之用。
（三）文化方面的功能：
1.提高人民智識水準：人民參與處理地方自治事務，在身體力行之餘，定會 增加政治興趣；學習各種議事規範，得以明白地方自治意義，透過這些行為，均 得以提高居民智識水準。
2.改善人民品質：地方居民自行處理地方公共事務，不僅可以展現自治能力，
發揮公益精神及道德觀念，同時可以潛移默化移風易俗，以增進人民之品格素養。
發揮公益精神及道德觀念，同時可以潛移默化移風易俗，以增進人民之品格素養。