區長與里長關係之外顯層面

一、里民大會已不具備民主意義

「目前是還沒有打算要開啦，剛才也跟你說過，我比較注重里民陳情案件處

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理的效率，而且現在科技那麼發達，每個人幾乎都有手機可以上網直接向各局處 陳情，還有 1999 也是很多人用，都是民意反映的管道。里民大會還有規定出席人 數，現在這社會要聚集到法定開會人數有點困難，就算出席人數夠，等到開完會 做成決議，還是要由區公所分給市府機關辦理，好像更沒效率。」(A1-4-1)

「而且我有去問過幾位資深的里長前輩，他們也有跟我說一些眉角，里民大 會雖然是個舞台，但在現場也可能被對手利用來抨擊自己的施政，反而得不償失，

我想過之後還是先暫時不辦好了。」(A1-4-2)

「現在都甚麼時代了，手機都能上網開直播了，那裡還有需要里民大會這種 落後的方法，再說，里民向我反映的事情我都會追蹤辦理情形，然後再跟陳情人 說明處理的進度，根本不需要在開里民大會，我認為我的服務應該是很到位，不 須要開里民大會。」(A2-5-1)

「我們是都沒再辦啦，畢竟現在科技發達，年輕人都有手機查資料，打 1999 反應都常有啦，里內老人家如果外出行動不方便，就由我來代辦申請案件或是我 來處理一些民意反應的事情，通常我都會去公所追蹤辦理的進度，所以里民都知 道拜託的事情我都有在處理，里民大會是沒必要開的。擱再貢，如果是你們區公 所可以處理的事情，我跟你們講你們就會直接處理不是嗎；如果你們沒辦法處理，

還是要轉給市政府的機關處理，開完里民大會的決議案，跟現在民意反映處理模 式有差別嗎。」(A3-5-1)

「里民大會沒有辦過。因為我覺得平常里民跟里長接觸就很頻繁，里民跟里 長互動良好，里民透過里長反應都能獲得處理，根本沒必要開。」(B1-8-1)

「里民大會我們里長沒再開的啦，不只事前行政程序繁雜，後續列管的里民 建議案，我們公所根本都無法處理，都是只能轉請市府權管機關辦理，阿你列管 一堆要拜託別人處理才能解除列管的案件，不是找自己麻煩嗎，我乾脆用里民反 應或是打 1999 由他們自己列管處理擱卡有效率。」(B2-8-1)

「里長不會開里民大會啦。現在民意反應的管道多元，資訊科技也很進步，

里民大會算是早期資訊不發達時候的發聲管道，已經很久沒有在開了，而且有可 能變成對手政治舞台，讓對手有機會去抨擊自己。換個角度想，里長如果服務好，

里民反應事項都能獲得處理，里民也不見得須要開里民大會，開里民大會反而凸

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顯你里長服務不好。」(B3-8-1)

「其實目前里民已經都沒有在辦理了，我想主要是與里長服務有關係，一般 來說如果里長服務夠深入的話，那麼就透過里長來反應處理就好，就沒有特地召 開里民大會的必要。所以關鍵點在於如果里長服務夠好，里民大會召開的意願就 不高。也就是說如果溝通管道暢通的話，有沒有召開里民大會也沒那麼重要，有 時候召開里民大會反而不見得就能處理好。」(C-8-1)

里民大會是村里制度的最高決議機構，此項制度設計的緣由，就是期望里公 民能夠行使其公民權利，直接參與里內公共事務的討論。不但政府部門能藉由里 公民在大會的提案事項，來掌握民意走向；里公民也能透過親身參與提案意見的 陳述，提升對於公共事務的認知與瞭解，達到公民參與的治理層次。

然而隨著時代變遷，人民教育水準提升，特別是網路資訊科技的發達，人民 獲取資訊的管道及質量，都隨著手機和網路的普及大量提高，原本里民大會制度 所要達成的政令宣導和意見反映的功能，明顯弱化，甚至根本就不需要倚賴里民 大會來得知政府施政作為。簡單來說，時代科技的進步，特別是網路的興起，政 府和人民彼此都可以運用大眾傳播媒體或是網路資訊平台等多元化管道來加以互 動，使得里民大會的存在已不符合當初設計需要。

從訪談結果來看，里民大會雖然是現任里長的政治舞台，但同時也可能是對 手的政治舞台。由於里選舉區域很小，在里長選舉期間累積的恩怨不易化解，在 里民大會會議進行時，當初競選對手也可以用里民身分來參加，質疑現任里長的 服務成效，發生里民現場鬥爭的情況，模糊里民大會召開之目的。就筆者成辦里 長選舉經驗來看，現任里長在競選期間就不同意開政見發表會給對手機會，更遑 論當選之後。

最後，里長是選舉產生，為了下次選舉連任，通常要親自出面處理陳情或里 民反映事項，姑且不論處理結果如何，都是可以營造里長積極服務的正面形像，

進一步轉化成為下次里長選舉的得票數，既然如此，又何必召開里民大會多此一 舉。

二、區長無權指揮監督區級機關

「剛才就說過啦，找你們區公所沒效率阿。不過，這也不能怪區長啦，畢竟

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很多事情不是區公所能夠處理，區長連清潔隊都叫不動了，更何況是公園設施或 是路燈維修這些，還是要養工處派人處理，區長又不可能直接指揮養工處的人，

都還是要由市府來辦理，既然這樣，那我當然就直接找負責的權管機關處理，何 必再多繞一圈。」(A1-3-1)

「我也很清楚區長指揮不動區裡面那些機關，很多里內事情需要市府其他局 處幫忙，但是公務體系還是有自己的體制，我不會越級向局長或市長講，我們里 內事情很單純，通常區長出面都可以處理，我沒想過越級陳情。」(A2-4-2)

「跟區長是沒有啦，但是跟○○隊常有摩擦，我們里內水溝時常因為柴山上 沖刷下來的落葉枯樹堵塞，汛期一來常造成淹水，拜託○○隊來疏通都拜託不來，

就只好請區公所辦理會勘，當天是區長主持會勘，區長也是在現場認定那是○○

隊的權責要清理，○○隊卻強調那是道路側溝不是水溝，不歸他們清疏，既然區 長出面，這次就先幫里長清疏，之後就麻煩里長另請權管機關辦理，○○隊根本 就不聽區長指揮，區長也很無奈。」(A3-2-1)

「因為區公所跟那些機關沒有隸屬關係，很多區內的工作他們不幫忙，跟本 做不起來，就算區長出面，那些機關也不見得會聽區長的，區長指揮不了他們，

通常都是帶回去跟上面報告在做決定。或許里長認為沒必要跟區級機關互動，如 果區長請不動他們，就直接要他們上面來指揮他們就好了。」(C-1-3)

經由前述第四章之探討，區公所性質屬於市政府派出機關，與市府各局處同 為平行機關，雖然二者都必須接受市長指揮監督，然而依照「地區分工」之區公 所與依照「專業分工」的市政府各局處，彼此之間還是有著模糊關係。

從法制規定來看，鼓山區公所組織規程第 2 條第 2 項規定，區轄內之警察、

戶政、衛生、國民中小學等機關、學校及區清潔隊、消防單位(以下簡稱區級機關)，

對於協助轄內自治業務、為民服務工作及執行上級交辦事項並受區長之「指導」。 指導這字眼用的非常曖昧模糊，不像同條第 1 項就明定受民政局長指導監督；

也不像地方制度法明定指揮監督，遍查鼓山區公所組織規程之立法說明，也未載 明「指導」用語的使用說明。就筆者實務上觀察，應該是立法者有意模糊規定，

蓋因指導強制力低於指揮，同時也未賦予區長監督之權，以避免區長與區級機關 的上級機關因指揮權產生衝突，而且區長指導事項僅限於協助轄內自治業務、為

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民服務工作及執行上級交辦事項等三項，方得進行指導。

就實際情形來看，行政區域內的區級機關都是市府各局處的下級機關，屬於 縱向體制關係，各自依靠不同功能與目地進行運作，為免區級機關執行職務時，

造成多頭馬車的負面效果，於是乎，就需要橫向的協調機關來加以聯繫、整合，

這時就需要區公所發揮其功能¹⁰⁸。

然而，就實務上運作而言，市府各局處依照專業分工而設立，區級機關雖是 局處派駐在該區執行職務，類似區公所為市府派出機關性質，然而區長並不具備 該等局處專業知能，雖是承市長之命綜里區政，但不代表區長可以有效指揮監督 區級機關，而是只能指導區級機關轄內自治業務、為民服務工作及執行上級交辦 事項，既然法律僅明定區公所對於區級機關僅是不具強制力之指導，基於職權法 定主義原則，區長自然指揮不了區級機關。

三、里長越級反映已成為生態

「很少，里長通常會直接跟他們的局處首長講或是直接跟市長說，甚至有時 候會請議員出面直接跟首長們溝通」。(C-1-2)

「里長不只會跳過區公所向議員陳情，有時候也向立委或其他階層反映，這 種事情都會有。」(C-3-1)

「目前都沒有發生過啦，畢竟我之前有當過民意代表的助理，就那時候的工 作經驗，我大概知道那些問題要找哪些機關處理比較快，透過你們區公所再轉公 文就沒有效率了，再說區公所很多事情還是要轉文給市府機關處理，會買得起這 邊房子的民眾，通常都是社會地位較高的，很多市政府長官搞不好也住這，所以 處理事情的效率很重要，我通常會直接跟市府的局處長官或是民意代表直接連 絡，不見得會透過區公所啦。」(A1-2-1)

「不過有些重大建設我是直接請議員和局長幫忙，例如〇〇巷弄希望可以打

「不過有些重大建設我是直接請議員和局長幫忙，例如〇〇巷弄希望可以打