區域與國際反恐合作

隨著後冷戰時期的尾聲，我們不能否認九一一事件的發生確實改變了整 個國際社會後續的發展。許多國家在重新評估整個國際局勢和自身國家利益 後，面對美國反恐聯盟的號召之下，基於政治與安全利益考量，紛紛選擇與 美國進行反恐安全合作。部分學者認為，許多國家之所以會選擇與美國合作 或結盟的原因，乃因著眼於未來長期所獲得國家利益因素，或是基於平衡美 國這個霸權國家在國際社會上的權力及影響力。其中，也有部分國家乃因沒 有其他更好選項來維護其國家利益，進而選擇與美國合作，但這種合作關係 最不穩固，容易因政治局勢變化或國際事件的影響而結束或中斷合作關係。

過去歷史上，巴基斯坦穆夏拉夫(Pervez Musharraf)政權與美國的合作關係 就是最好的例子。⁷⁵

一、 區域反恐合作

針對葉門反恐議題的區域合作部分，過去並未受到重視，一直到 2009~2010 年期間，針對該議題之區域反恐安全合作思維才開始抬頭。⁷⁶

75 Daniel Benjamin, “ America and the World in the Age of Terror: A New Age in International Relations”, Washington: The CSIS Press, 2005, pp.120~123.

76 Kristian Coates Ulrichsen, “The Geopoliics of Insecurity in the Horn of Africa and the Arabian Peninsula”, Middle East Policy, Vol. 18, No. 2(Summer 2011):125.

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(一) 恐怖主義天堂-葉門及索馬利亞⁷⁷

過去，大多數學者將波灣地區的「失敗國家」視為支持恐怖主義國 家，現今雖原本部分被歸類於「失敗」的國家不再被列支持恐怖主義國 家的名單中，但卻將這些國家的無能力治理情形視為造成威脅主要來源 之一。恐怖主義組織利用這些國家無政府狀態或其政府無能力有效治理 其大多數領土之特點，即使沒有該國的支持，恐怖組織亦可恣意在其領 土內發展。索馬利亞及葉門即處於這樣狀態，加上過去歷年來，在西方 國家反恐政策中，葉門和索馬利亞呈現處於邊緣地帶的地位，屬於非至 關重要議題而不需直接干涉，但這二國又因其地理位置特殊和經濟考量 因素，卻又是不得忽略角色。一直到近幾年來，隨著 AQAP 和青年黨等 恐怖組織在葉門和索國境內之發展以及 2009 年底特律恐怖攻擊炸彈未 遂案等事件之發生，葉門和索馬利亞逐漸受到國際社會廣泛關注。⁷⁸這 也是為什麼大多數英美學者討論葉門境內恐怖主義問題時，總是將索國 的恐怖主義問題一同列入探討。

1991 年原索馬利亞政府被推翻後，經過多年內戰，2006 年伊斯蘭 法庭聯盟(Union of Islamic Courts, UIC)所組成的伊斯蘭教義武裝團體 控制了首都摩加迪沙(Mogadishu)。同年年底，因國際公認且支持的臨 時政府(Transitional Federal Government, TFG)及衣索比亞的軍事援助 強力對抗，使伊斯蘭法庭聯盟幾乎喪失所有原占領區域。自從失去占領 區之後，伊斯蘭法庭聯盟內部發生嚴重分裂，伊斯蘭什葉派極端組織青 年黨因而成立。2007~2008 年期間，青年黨組織取代原伊斯蘭法庭聯盟 的地位，占領大部分索國中心區域及南部領土，並持續對抗臨時政府。

77索馬利亞位在非洲東北角地帶，雖然索馬利亞政治及恐怖組織問題經常被列為國際安全合作議

題範疇，但由於索馬利亞地底位置特殊，與葉門之間僅隔著紅海相望，彼此關係緊密，因此作者 將索馬利亞列入區域合作予以討論。

78 Ioannis Mantzikos, “Somalia and Yemen: The Link between Terrorism and State Failure”, Digest of Middle East Studies(Fall 2011):243.

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2007 年青年黨對外宣稱與蓋達組織有聯繫，並於 2010 年開始在索國領 土以外區域進行以西方國家為目標的國際恐怖攻擊行動，這也是為什麼 外界在無實證情況下仍推測蓋達組織與索馬利亞的恐怖組織青年黨結 盟之原因，之後事實的發展亦證明確實是如此。⁷⁹基本上，自從 1991 年之後，整個索馬利亞處於無政府狀態，因此該國境內的恐怖主義猖獗 和海盜問題泛濫成為國際社會一大頭痛問題。

2010 年美國外交委員會報告中表示，葉門和索馬利亞的中央政府 治理能力差，皆無法有效運作控制其大部分領土，加上這些國家地形險 惡，派遣美國軍隊進入自由執行任務行動是相當困難的事。因此，外國 政府若欲進行直接干涉，其效果相當有限。⁸⁰索馬利亞除了和葉門具備 相當類似的地理環境外，這二國內部所面臨的問題也相當類似，如內部 叛亂勢力、恐怖主義、經濟困境以及政府治理失能等等問題。⁸¹加上文 化宗教背景、社會部落結構類似，大多領土處於無政府狀態之情勢，讓 這二國無疑成為恐怖主義發展的天堂，倘若該二國境內恐怖主義組織結 盟發展，不單是對臨近國家甚至對整個波灣地區，勢必造成嚴重安全威 脅。

79 2012 年 2 月 10 日，索馬利亞青年黨領袖甘丹(Ahmed Abdi Godane)對外宣布加入蓋達組織，並 對蓋達組織首領扎瓦希里(Ayman al-Zawahiri)承諾效忠。”Somalia's al-Shabab join al-Qaeda”, BBC, Feb. 10, 2012, Available from http://www.bbc.co.uk/news/world-africa-16979440, access on 2012/3/24.

80 Ioannis Mantzikos, “Somalia and Yemen: The Link between Terrorism and State Failure”, pp.243~244.

81 Kristian Coates Ulrichsen, “The Geopolitics of Insecurity in the Horn of Africa and the Arabian Peninsula”, p.121.

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(二)海灣合作委員會⁸²

美國若欲在波灣地區成功進行反恐，與波灣國家之間的合作勢在必 行，海灣合作委員會(以下稱海合會)的作用及影響力對美國來說就相當 重要。1980 年代，中東地區政局動盪不安，伊拉克和伊朗二國彼此為 爭奪波灣地區的霸權地位，最後引爆兩伊戰爭。整個波灣地區仍壟罩在 伊朗及伊拉克這二大區域強權國家影響之下，波灣周邊國家基於維護自 身國家政治和經濟安全等目的，特別是富產石油國家，由於這些國家國 防軍事力量薄弱，故選擇聯合由沙烏地阿拉伯等 6 個國家共同組成海灣 合作委員會，並以自身國家安全和阿拉伯民族整體利益之考量下，選擇 支持伊拉克海珊政權，對抗伊朗。儘管兩伊戰爭結果勝負未分，但也未

82海灣合作委員會(Gulf Cooperation Council, GCC)，又名海灣阿拉伯國家合作委員會(Cooperation Council for Arab States of the Gulf)，簡稱海合會，由沙烏地阿拉伯、科威特、阿拉伯聯合大公國、

阿曼、卡達和巴林等 6 個國家所組成。

圖 4-2 青年黨和蓋達組織阿拉伯半島分支勢力分布示意圖

資料來源 ：” Map of Countries Where Al Qaeda and Its Affiliates Operate”, New York Times, May 12,2012, available from http://www.nytimes.com/interactive/2011/05/12/world/12aqmap.html, access on 2012/7/9.作者自行繪製合成(虛線為蓋達組織阿拉伯半島分支分布範圍，雙實線為青年 黨組織分布範圍)

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使整個波灣地區安全結構失衡，達到最後地區安全局勢逐漸穩定的目 的。

但隨著伊拉克海珊政權成為波灣地區霸權的企圖顯著茁壯，1991 年大舉軍事入侵科威克，爆發波灣戰爭。海灣六國頓時無力抵抗，面臨 國家生存威脅，因而紛紛選擇求助於區域外的強權國家-美國，開啟了 美國與海合會國家的軍事合作關係。美國因此獲得在波灣地區進駐軍隊、

儲存武器和建立美國軍事基地的權利。簡言之，波灣戰爭的結果奠定了 美國在波灣地區的地位和影響力，也進一步深化了美國與海合會六國之 間的軍事合作關係。⁸³這對於美國日後在該地區打擊恐怖主義勢力、防 止大規模毀滅性武器擴散以及維護能源安全等等政策，提供了相當有利 的優勢條件。

近年來，隨著葉門國家經濟力逐年快速減弱，失業率高升，加上該 國原本部落紛爭、內部社會動亂等等問題，讓恐怖主義得以趁機在其境 內悄悄發展茁壯，已嚴重威脅波灣周邊國家之安全。葉門本身雖也是產 油國，卻並非海合會的會員國之一，過去幾年來，葉門政府一直努力爭 取海合會會員國資格，未來有望於 2016 年正式加入海合會。

儘管葉門被許多學者列為「失敗國家」或「脆弱國家」的名單中，

但對於波灣國家來說，葉門和索馬利亞之間最大的差別在於葉門政府仍 維持其政權並未崩潰，非完全處於無政府狀態，並非真的完全是個失敗 國家，且葉門所在地理位置，得以阻擋來自非洲之角暴力亂源，避免在 阿拉伯半島地區擴散，進而影響整個波灣地區。一旦葉門真的淪為和索 馬利亞一樣的失敗國家，等同阿拉伯半島的安全大門敞開，國境邊界無 設防，二國之間武裝份子聯盟關係將會造成波灣國家國內外多方面的嚴

83陳萬里、李順，〈海合會國家與美國的安全合作〉，《阿拉伯世界研究》，第 5 期(2010 年 9 月)，

頁 19~25。

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重安全威脅，包括海防、能源安全、海盜等等問題。⁸⁴此外，海合會會 員國更擔心葉門內部社會暴力動亂和恐怖主義勢力擴大情形產生「溢出 效益」(spillover)之作用，擴散至其他波灣國家。⁸⁵故海合會對於葉門內 部政治、社會問題仍嚴正以待，不敢輕易放任葉門境內 AQAP 勢力拓展，

威脅至該區域內其他國家之安全。為因應這個問題，2010 年在倫敦召 開針對葉門反恐議題國際會議，期待將葉門這個區域棘手議題提升至國 際層級，呼籲世界各國共同重視這個跨國性安全威脅。之後又在沙國首 都利雅德(Riyadh)拍案確立成立「葉門之友」，且對葉門援助之所有組 織或國家中，海合會甚至成為之後主要且最大援助者。這些都代表著海 合會不管在區域或國際合作層面上，都具備相當重要角色。

除了反恐合作之作用外，海合會本身亦在區域中發揮了經濟、政治 及社會等方面作用，更擔任協調者的角色。2011 年受到阿拉伯之春民 主化運動之影響，許多阿拉伯國家民眾紛紛走上街頭訴求民主改革，執 政長達 33 年的葉門總統沙雷被要求下台，但為鞏固政權的沙雷卻採用 非人道方式反擊示威民眾，遭到世界各國譴責，最後是由海合會居中協 調成功要求沙雷同意簽署協議並完成和平移轉政權。⁸⁶

除了反恐合作之作用外，海合會本身亦在區域中發揮了經濟、政治 及社會等方面作用，更擔任協調者的角色。2011 年受到阿拉伯之春民 主化運動之影響，許多阿拉伯國家民眾紛紛走上街頭訴求民主改革，執 政長達 33 年的葉門總統沙雷被要求下台，但為鞏固政權的沙雷卻採用 非人道方式反擊示威民眾，遭到世界各國譴責，最後是由海合會居中協 調成功要求沙雷同意簽署協議並完成和平移轉政權。⁸⁶