美國與葉門高層對話機制

美國與葉門之間的反恐安全合作關係主要是建立於非正式協議，依據學 者皮勒(Paul Pillar)² 表示，即使針對美葉反恐安全合作之特定反恐計劃確實 存在，美葉二國政府並未對外公開發表。基本上，美葉二國反恐安全合作方 式，與美國和巴基斯坦或哥倫比亞之間反恐安全合作協議方式不大相同，美 國政府針對巴國或哥國特別訂定援助及合作計畫與對話機制，並訂定期程舉 行 高 層 會 談 ， 如 反 恐 暨 執 法 聯 合 工 作 小 組 (Joint Working Group on Counter-Terrorism and Law Enforcement, JWG-CTLE) 和 美 巴 戰 略 對 話

1William A. Rugh, “Yemen and the United States: Conflicting Priorities”, The Fletcher Forum of World Affairs, Vol.34:2(Summer, 2010), p.112; Daniel E. Nowicki, “Assessing the Effectiveness of the US Counterterrorism Assistance Program to the Republic of Yemen,”( Ph. D., George University, Master of Arts in Security Studies, 2011), p.36.

2皮勒(Paul Pillar)，28 年工作經驗的前 CIA 資深官員，現為喬治城大學和平和安全研究中心研究 所主任。

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(US-Pakistan Strategic Dialogue)。但美國與葉門政府之間軍事上及政治上合 作屬於非正式合作關係，透過如高層官員以電話方式聯繫、美方派遣次級高 層人員前往造訪口頭協議等非正式管道進行。³一直到近年來，特別是 2009 年底特律民航機炸彈客案後，隨著 AQAP 在葉門境內和跨境活動逐漸活躍，

嚴重威脅美國國土安全，美國逐漸提高與葉門對話官員層級，顯示美國外交 政策將葉門視為重要對象。

一、政治領袖對話

1990 年 1 月，葉門共和國甫完成統一之際，前總統沙雷即前往美國華 盛頓拜訪老布希(George H.W. Bush)總統，當時老布希總統稱沙雷為葉門的

「穩定支柱」(pillar of stability)，這是自葉門統一後美葉二國領導人第一次 公開會談，也是沙雷有史以來第一次造訪美國。但基本上，美國政府對於剛 完成統一的葉門並沒有投注多少注意力，且美葉二國之間良好關係並沒有維 持多久，1990 年葉門在聯合國安理會中投票反對以軍事干預伊拉克入侵科 威特之行為，使美國幾乎終止所有原本對葉門的援助計畫，二國元首會面場 合不再長達十年之久。⁴之後，柯林頓總統時期，沙雷曾經一度造訪美國請 求經濟援助，但二國關係仍然冷淡。⁵

美葉二國外交關係之冷卻期持續到 2001 年美國九一一事件發生後，前 總統沙雷在小布希政府所施的壓力，以及 2001 年 12 月副總統錢尼造訪葉門 給予的警告之下，沙雷主動對外公開宣布加入由聯合國所領導的反恐聯盟。

6小布希政府執政期間，美葉二國領導人曾公開會談共計四次。(如表 4-1) 在九一一事件發生的同(2001)年，沙雷即前往美國華盛頓拜訪小布希總統表

3Daniel E. Nowicki, “Assessing the Effectiveness of the US Counterterrorism Assistance Program to the Republic of Yemen”, p.12.

4 Simon Henderson and Khairi Abaza , Yemeni President Saleh Comes to Washington, Washington Institute for Near East Policy, Nov. 7, 2005; William A. Rugh, “Yemen and the United States: Conflicting Priorities”, The Fletcher Forum of World Affairs, Vol.34:2(Summer, 2010), p.112.

5 葉門大使館官方網站：http://yemenembassy.org

6 Rugh, “Yemen and the United States”, p.112.副總統錢尼曾警告葉門政府，不管葉門政府支持或不 支持美國(“with or without” Yemen’s support)，美國都會攻打葉門境內的蓋達組織。

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示善意；2004 年美葉領導人第二次公開會談舉行在美國喬治亞州海島(Sea Island)的 G8 高峰會，前總統沙雷被邀請前來支持美國在中東地區的民主重 建政策；第三、四次會面則是在 2005 年的葉門總統大選前一年以及選後結 束的 2007 年，前總統沙雷再度造訪小布希總統。期間，主要是由葉門外長 或其代表與美國國務院官員進行反恐安全合作交涉協議，或是藉由駐葉美國 大使⁷與葉門高層官員進行對話協商。⁸

之後，隨著美國 2008 年總統大選以及歐巴馬和小布希政府政權交替，

反恐政策主要焦點仍主要放在阿富汗和巴基斯坦這二國身上打轉。2010 年 12 月時，葉門前總統沙雷曾因其境內蓋達組織勢力崛起威脅，與歐巴馬總 統以電話方式對話，一個月後(2011 年 1 月)，國防部中央司令部(Central Command, CENTCOM)指揮官卓裴斯(David Petraeus)⁹即前往葉門首都薩那 與沙雷會談，這時的美國已經歷 2009 年底特律內衣炸彈客案和 2010 年二起 葉門郵包炸彈案。但當時有鑑於過去小布希政府時期時，沙雷對美國友好態 度反覆不一及第一次伊拉克戰爭之經驗，歐巴馬總統對支持沙雷政權之外交 政策仍保留很大的空間。¹⁰學者鮑塞克 (Christopher Boucek)¹¹ 表示，其實一 開始歐巴馬政府上任後，最初對葉門並不非常重視，而是到 2011 年 1 月國 務卿希拉蕊拜訪葉門，才顯示葉門被列為歐巴馬總統外交政策的重點之一，

並公開強化與葉門之間夥伴關係，這也是自葉門統一及 1990 年老布希政府 時期的國務卿貝克(

James A. Baker III)造訪葉門之後

7 2001 年~2004 年期間駐葉美大使為胡爾(Edmund Hull)，2004 年~2007 年期間為卡爾吉斯基 (Thomas Karjiski)，2007 年~2010 年為賽赫(Stephen Seche)，2010 年~迄今(2012 年)為佛斯坦(Gerald Firestein)。

8 Simon Henderson,” Fighting al-Qaeda: The Role of Yemen’s President Saleh”, Washington Institute for Near East Policy, Jan. 7, 2010.

9將軍裴卓斯(David Petraeus)於 2008 年 10 月 13 日至 2010 年 6 月 30 日期間任職中央司令部指揮 官，2010 年 7 月 4 日至 2011 年 7 月 18 日期間擔任於阿富汗國際安全援助部隊(International Security Assistance Force)指揮官，之後，2011 年 9 月 6 日被任命為美國中央情報局局長至迄今。

10 Simon Henderson, “Fighting al-Qaeda: The Role of Yemen’s President Saleh”, Washington Institute for Near East Policy, Jan. 7, 2010.

11鮑塞克 (Christopher Boucek)，專門研究葉門和蓋達組織學者，擔任位於華盛頓的卡內基國際和 平基金會(Carnegie Endowment for International Peace)的中東問題分析師。

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訪葉門，也顯示了美國提升葉門在其外交政策上的順位。¹²此外，在 2009 年底特律事件之後、希拉蕊拜訪葉門之前，首席反恐顧問布瑞南及當時任職 國防部中央司令部指揮官卓裴斯等人，經常代表歐巴馬政府前往首都薩那與 葉門政府進行合作交涉或電話會談。從布瑞南和卓裴斯與沙雷會談次數明顯 增加來看(詳如附錄七，頁 167~172)，更可顯示葉門在美國反恐安全外交政 策的重要性顯著提升。但面對政治立場不明確、態度反覆的沙雷，儘管美葉 二國之間的國家政策目標及利益考量有一定程度的差異性，歐巴馬政府在沒 有其他更好選項的情況之下，仍選擇繼續支援沙雷政權。因對美國而言，若 經濟扶搖欲墜的葉門淪落為失敗國家的話，無疑必須要付出更大的反恐代價。

13

表 4-1 美葉領導人暨白宮高層人員對話機制重要事件(2001~2011 年)

時間 地點 美方代表 葉方代表

2001 年 華盛頓

小布希總統、副 總統錢尼、國務 卿鮑威爾等人

沙雷總統

2004 年 美國喬治亞州海島 小布希總統 沙雷總統 2005 年 華盛頓 小布希總統 沙雷總統 2007 年 華盛頓 小布希總統 沙雷總統 2011 年 薩那 國務卿希拉蕊 沙雷總統

資料來源：作者自行匯整。(詳如附錄五)

二、軍事及情報單位首長對話

最初，美葉二國情報及軍事安全合作主要是由美國國防部派遣官方代表 前往葉門，或是由駐葉美國大使與葉門政府進行安全合作協商。到了小布希

12 Nowicki, “Assessing the Effectiveness of the US Counterterrorism Assistance Program to the Republic of Yemen”, p.16.

13 Simon Henderson, “Fighting al-Qaeda: The Role of Yemen’s President Saleh”.

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政府執政後期，隨著葉門逐漸受到國際社會的注視，美國國防部也開始逐漸 提高與葉門政府官員層級進行對話。相對於其他與美國建立雙邊反恐安全合 作關係之國家，如巴基斯坦或哥倫比亞等，成立官方雙邊對話機制和聯合工 作小組，如美巴戰略對話和反恐暨執法聯合工作小組，美葉二國之間反恐軍 事安全合作關係主要建立於非正式高層軍事或情報單位官員之間拜訪會談 且大部分會談內容並不公開，但基本上這樣模式高層官員對話機制或會面場 合，不論是在小布希政府或現今的歐巴馬政府時期，都呈現相當零散狀態，

並不穩固。¹⁴

2004 年，美國中央司令部指揮官阿必塞德(John Abizaid)將軍訪問葉門，

與葉門前總統沙雷討論軍事及安全合作相關事宜。當時美國承諾將交付葉門 15 艘炮艇，以作為兩國軍事合作的一部分，葉門並以成功逮捕柯爾艦號攻 擊事件嫌犯由為向美國邀功，要求更多的軍備援助，以確保維護長達 2400 多公里的海岸線安全。¹⁵2007 年 4 月，葉門前總統沙雷前往美國華盛頓，與 小布希總統討論安全和反恐合作議題，與會高層人員除了國務卿萊斯 (Condoleezza Rice)和國防部長蓋茲(Robert Gates)之外，還有美國情治單位 高層官員-聯邦調查局局長穆勒(Robert Mueller)、中央情報局局長海登 (Michael Hayden)以及眾議院情報委員會數名委員參與。¹⁶隔(5)月，前總統 沙雷再次造訪美國，與國防部長蓋茲會談討論安全合作事宜，特別是軍事、

反恐合作領域議題。¹⁷顯示美葉二國在軍事及情報合作關係逐漸緊密。到了 歐巴馬政府時期，直接由軍事高層人員進行反恐安全合作對話機制，如時任

14 Nowicki, “Assessing the Effectiveness of the US Counterterrorrism Assistance Program to the Republic of Yemen”, p17; Rough, “Yemen and the United States”, p.112.

15 「美軍指揮官訪問葉門舉行安全會談」，《大紀元》，2004 年 3 月 21 日。Available from http://www.epochtimes.com/b5/4/3/21/n489447.htm, access on 2012/5/21.

16 Andrew McGregor,” Yemen and the U.S.: Different Approaches to the War on Terrorism”, Terrorism Monitor, Vol.5, Issue 9(2007); Mark Landler, “Clinton Addresses Terrorism and Politics in Yemen”, New York Times, Jan. 11, 2011, Available from

http://www.nytimes.com/2011/01/12/world/middleeast/12diplo.html?_r=1, access on 2012/5/1.

17 “Yemen, US talk on security cooperation”, Saba News Agency, May 2, 2007, available from http://www.sabanews.net/en/news130592.htm, access on 2012/5/21.

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中央司令部指揮官裴卓斯將軍負責與葉門政府進行多次交涉對話，之後裴卓 斯更擔任現今美國中央情報局局長職務。其他軍事單位如特種作戰中央指揮 部(Special Operations Command Central, SOCCENT)、聯合特種作戰司令部 (Joint Special Operations Command, JSOC)之指揮官亦曾多次前往葉門進行 軍事安全合作協商視查，主要討論議題除了反恐軍事訓練及安全合作，還包 括葉門周邊海域海盜、海岸巡防問題。(如表 4-2)

在任務行動方面，美葉二國反恐安全合作早期，透過非正式協議下，葉 門政府同意美國特種部隊和中央情報局進入葉門境內執行有限度的行動任 務，對抗打擊蓋達組織葉門分支。到了九一一反恐後期階段，以無人飛機空 襲方式進行打擊恐怖組織形成趨勢，儘管美葉二國對於情報合作內容及方式 並未完全對外公開，但該政策明顯成為了美國與葉門之間協議範疇主要內容 之一，這也是近年來歐巴馬政府在葉門，甚至在中東地區的反恐政策主軸，

在任務行動方面，美葉二國反恐安全合作早期，透過非正式協議下，葉 門政府同意美國特種部隊和中央情報局進入葉門境內執行有限度的行動任 務，對抗打擊蓋達組織葉門分支。到了九一一反恐後期階段，以無人飛機空 襲方式進行打擊恐怖組織形成趨勢，儘管美葉二國對於情報合作內容及方式 並未完全對外公開，但該政策明顯成為了美國與葉門之間協議範疇主要內容 之一，這也是近年來歐巴馬政府在葉門，甚至在中東地區的反恐政策主軸，