第四章 美國與葉門安全合作之內涵
第四節 司法合作與強化反恐執法機制
一、美國與葉門簽訂安全合作備忘錄
2000 年美國柯爾艦事件發生後，美國政府馬上要求葉門同意讓美國聯 邦調查局人員入境介入調查，但葉門政府卻以違反葉門法律禁止外國調查人 員訊問該國人民之規定為理由，拒絕美國當局介入調查。葉門的舉動讓美葉 關係再度因此而陷入緊張。到了同年年底，經過多次協調，雙方終於達成最 初協議，以調查柯爾艦號恐怖攻擊案為中心，簽訂合作諒解備忘錄。葉門政 府同意讓美國聯邦調查局調查人員入境，但訊問爆炸案嫌疑人和目擊證人部 分則仍是以葉門調查人員為主導，美國聯邦調查局人員僅能接收葉門調查結 果報告，調查期間不能現身干擾或偵訊嫌犯。但經美國情報機構事後證明，
葉門政府有關該案的調查內容方向正確並無誤。59
之後，雖然美葉雙方已簽訂合作諒解備忘錄，讓美國調查人員在葉門境 內進行偵察涉及美國恐怖攻擊案件的權限有初步的依據，儘管備忘錄內容迄 今尚未公開且當時葉門政府配合態度仍相當消極，但卻代表美葉雙方在長年 來歷經多次政治衝突後，在反恐安全合作方面上終於有了初步的共識及合作。
儘管如此，美國對於葉門司法機構的執行效能和能力仍有所保留。
二、 強化葉門司法體制
美國除了協助葉門加強邊境安全和海岸巡防軍隊能力、提升二國情報機 構合作等外，提升葉門司法體系結構及執法能力也是美國與葉門之間反恐安 全合作的重點之一。由於葉門憲法規定，不得將本國人引渡至他國，故葉門 政府即使面臨美國強大壓力，也不能將位在其境內本國籍罪犯(包括恐怖主 義份子)引渡至美國接受司法審判。九一一事件後，雖然葉門執法機關逮捕 多名疑似蓋達組織成員嫌犯，但多年後仍有許多罪犯仍監禁於牢獄中且並未 受到司法審判，其司法訴訟程序執行效率和追訴能力備受質疑。其中，還並
59 Andrea Koppel, “Remains of 1 Cole bomber found, U.S. officials say”, Nov. 17, 2000, CNN, available from http://edition.cnn.com/2000/US/11/17/usscole.02/index.html?iref=allsearch, access on 2012/1/29.
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不包括 2003 年 9 月在監禁期間因承諾政府「尊重旅居於葉門境內非穆斯林 或外國人士」(pledged to respect the rights of non-Muslim foreigners living in Yemen or visiting it)而被總統沙雷准許特赦(amnesty)釋放在外的多名恐怖 主義份子嫌犯。60部分被釋放的蓋達組織嫌犯，在事後被發現仍繼續參與蓋 達組織活動，這對波灣周邊國家來說，無疑造成區域性甚至是全球性潛在安 全威脅。61
在葉門監獄矯正體系部分，過去，在阿拉伯世界國家中鮮少聽聞逃獄事 件，但在過去十年之中，光是在葉門就至少發生兩起逃獄事件，震驚整個阿 拉伯世界，故部分人士質疑葉門情報機構內部官員可能涉嫌參予逃獄事件。
62如 2003 年及 2006 年的柯爾艦號案、林堡號案等恐怖攻擊案嫌犯逃獄事件。
此外，葉門境內普遍存在濫用職權進行逮捕、囚禁、虐囚的現象。葉門情報 安全機構-政治安全局與隸屬內政部的中央安全局所管轄之監獄以及地方部 落依各自訂定法律所經營的「監獄」，更是濫用司法職權造成人權嚴重侵害 的主要原因之一，也被美國國務院列為人權報告的觀察名單之一。63這些現 象皆顯示葉門整個司法體系仍存在很大的改善空間。
美國國務院的國際毒品暨執法計畫提供葉門司法援助資金，並將該援助 案列為雙方反恐安全合作的重要援助項目之一，除了針對葉門毒品走私問題 外，還協助葉門政府司進行司法官訓練、加強執法能力及提升所需相關裝備、
設施如加強監獄監視設備等等，以期葉門司法體系穩定發展，有效發揮執法 及人權維護之功能。由於葉門內部司法體系目前仍處於不成熟階段，面對恐 怖主義罪行往往無法就其原本法律規範內，予以合理懲罰，加上葉門司法官
60 Jonathan Schanzer,” Yemen's Al-Qaeda Amnesty: Revolving Door or Evolving Strategy?”, Washington Institute for Near East Policy, Nov. 26, 2003.
61 William A. Rugh, “Yemen and the United States: Conflicting Priorities”, The Fletcher Forum of World Affairs, Vol.34:2(Summer, 2010), p.112.
62 Schanzer, “Yemen's Al-Qaeda Amnesty: Revolving Door or Evolving Strategy?” .
63 Andrew McGregor, “Yemen and the U.S.: Different Approaches to the War on Terrorism”, Terrorism Monitor, Vol.5, Issue 9(2007).
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處理有關恐怖主義罪刑之識能、經驗和訓練嚴重不足，因此美國近年來將重 點朝向培訓葉門司法官員如何起草並修改立法，以便採納同反恐怖主義相關 之聯合國各項公約，並遵守聯合國安全理事國相關決議案，包括強化行政和 司法部門對於公共危險議題、國民犯罪等之執法能力，特別是針對欠缺政府 治理、受 AQAP 掌控之地區，這也是未來 2012 年美國對葉門司法合作領域 之重點，並計畫將提供葉門 INCLE 援助資金預算部分，從原本 2011 年的 180 萬元美金提升至 2012 年的 1,100 萬元美金，為原本資助金額的 6 倍多，
顯示美葉二國之間安全合作中，除了強化葉門本身打擊恐怖主義之能力外，
也相當重視恐怖主義份子懲治及司法處理程序。64(如表 4-7)
64 U.S. Government Accountability Office, Uncertain Political and Security Situation Challenges U.S.
Efforts to Implement a Comprehensive Strategy in Yemen, Report to Congressional Committees(GAO-12-432R),Feb. 2012,p.13.
表 4-6
2007~2012 年美國 INCLE 援助葉門計畫資金一覽表
資料來源：U.S. Government Accountability Office,” Uncertain Political and Security Situation Challenges U.S. Efforts to Implement a Comprehensive Strategy in Yemen”, Report to Congressional Committees(GAO-12-432R),Feb. 2012,p.13.
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三、葉門反恐法案訂定及恐怖份子嫌犯更生計畫 (一)葉門反恐法案
依據美國國務院歷年來公布《各國反恐怖主義形勢報告》中指出，
葉門本身並沒有針對恐怖主義或其活動而適用之法規。儘管葉門早在 1986 年起，也就是南北葉統一前就已經陸續簽訂多項與反恐相關的國 際條約(詳如附錄六，頁 166)，65但本質上，葉門政府本身內部對於恐 怖主義行為並未做出實際上相關規範和懲戒，一直拖延至 2007 年 10 月，葉門才成立專案小組負責起草相關反恐法案， 2008 年送交國會審 查請求通過，一直到 2009 年國會才正式通過擱置多年的反恐融資及反 洗錢法案，葉門執法機構得以獲得法律上職權，進行合法偵查、逮捕及 起訴與恐怖組織相關金融網絡活動。但事實上，除了前述法案外，有關 懲處恐怖主義行為的相關法案一直到 2011 年年底前仍未能正式施行。66 諷刺的是，依據國際防制洗錢金融行動工作組織(Financial Action Task Force on Money Laundering, FATF)67轄 下 的 國 際 合 作 審 查 小 組 (International Cooperation Review Group)審查該法案內容，雖然這項法 案的通過對葉門政府來說是一大進步，但其實並不符合反洗錢相關國際 規範之標準，在實施上也有一定的困難，且依據該組織觀察，在 2009 年反恐融資及反洗錢法案通過後，一直到 2010 年期間，葉門政府並未 有任何針對反洗錢或反恐融資相關之凍結、扣押或沒收與恐怖組織有關 之資金、財產等的強制執行行為。68由於現今葉門司法體系仍欠缺普遍 適用恐怖主義行為及反恐融資之相關法規，因此對於遭逮捕之恐怖份子 其所犯下行為僅能適用較低階法律加以起訴審判，如持有或使用偽造證
65 Department of States, Country Reports on Terrorism 2006.
66 Department of States, Country Reports on Terrorism, 2005~2011.
67 「防制洗錢金融行動小組」成立於 1989 年，總部設於法國巴黎，現有 36 個會員，旨在打擊 國際洗錢犯罪，設立相關規範與策略。該組織所制訂之「四十點建議」（Forty Recommendations）
及「關於恐怖主義財源之九點特別建議」（Nine Special Recommendations on Terrorists Financing）
為國際反洗錢工作之準則。資料來源：我國外交部官網，http://www.mofa.gov.tw/。
68 Department of States, Country Reports on Terrorism 2008, p.108.
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件、持有違法槍械、協助或藏匿遭通緝之恐怖份子及加入武裝幫派組織 等罪名，依照原有司法程序加以進行起訴、審判及扣押財產。69
此外，葉門於 2010 年簽署加入「大港倡議和貨櫃安全計劃」
(Megaports and Container Security Initiative)，配合美國為防止恐怖份子 利用海運貨櫃載運核子、生物、化學等大量殺傷性武器進入美國港口，
製造恐怖事件，對輸往美國之貨櫃，於出口港先作安全查驗。702011 年，
在美國協助下，葉門政府完成生物特徵電子身分識別系統，即「個人身 分安全對照暨審查系統」(Personal Identification Secure Comparison and Evaluation System, PISCES)，針對葉門出入境旅客進行電子控管審查，
強化葉門邊境管制，避免恐怖份子在各國間流竄。71
(二)葉門更生計劃(rehabilitation program)
除了葉門本身司法體制的缺失外，在海外被逮捕囚禁之葉籍恐怖份 子也是葉門司法體制必須要重視的問題，過去就曾發生沙雷借用總統職 權而特赦重要的恐怖份子嫌疑犯。被前總統沙雷特赦的恐怖主義嫌犯中，
包括 2000 年美國柯爾號軍艦攻擊案及 2002 年法國林堡號超級油輪攻擊 案等案件嫌疑犯，葉門政府並沒有其他相關措施或監控器材監控他們的 行動，儘管葉門官方表示，被特赦釋放的嫌犯都是危險性較低或提供蓋 達組織攻擊行動相關情報的人物，但事後卻證明，許多原被逮捕 AQAP 成員透過這樣方式被釋放後，繼續在外進行策畫恐怖攻擊行動。72
自 911 事件之後，小布希政府基於國土安全考量，將逮捕之恐怖份
69 Department of States,Country Reports on Terrorism 2011, June, 2012, p.126.
70 參考我國「大港倡議作業要點」內容，資料來源：
http://taichung.customs.gov.tw/public/Attachment/041215481571.doc, access on 2012/4/28.
71 Department of States, Country Reports on Terrorism 2011, June, 2012, p.127.
72 Jonathan Schanzer,” Yemen's Al-Qaeda Amnesty: Revolving Door or Evolving Strategy?”,
Washington Institute for Near East Policy, Nov. 26, 2003; Department of States, Country Reports on Terrorism , 2008, pp.108~109.
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子嫌犯囚禁於美國境外之美軍基地監獄進行囚禁，多名遭逮捕葉門籍恐 怖主義份子亦移至位在古巴美軍基地的關達那摩海軍基地監獄監禁。到 2011 年為止，仍有將近一百名的葉籍人犯仍囚禁在該監獄中。儘管歐 巴馬政府上任後，即簽署行政命令一年內關閉關達摩那監獄，2009 年 5 月卻因美國國會和參眾院二院的反對，分別否決了歐巴馬所提出 8,000 億美元關閉關達那摩監獄的經費，73加上葉門政府所提出更生計畫易導 致反恐安全漏洞，針對從關達那摩監獄遣返的葉籍恐怖份子嫌疑犯，葉
子嫌犯囚禁於美國境外之美軍基地監獄進行囚禁，多名遭逮捕葉門籍恐 怖主義份子亦移至位在古巴美軍基地的關達那摩海軍基地監獄監禁。到 2011 年為止，仍有將近一百名的葉籍人犯仍囚禁在該監獄中。儘管歐 巴馬政府上任後，即簽署行政命令一年內關閉關達摩那監獄，2009 年 5 月卻因美國國會和參眾院二院的反對，分別否決了歐巴馬所提出 8,000 億美元關閉關達那摩監獄的經費，73加上葉門政府所提出更生計畫易導 致反恐安全漏洞，針對從關達那摩監獄遣返的葉籍恐怖份子嫌疑犯，葉