美國與葉門安全合作面臨之挑戰

一、 葉門本身內部社會問題 (一)貪污問題

葉門前總統沙雷執政 33 年，長期專制集權政治的結果，導致政府部門

11 Sudarsan Raghavan, “Militants linked to al-Qaeda emboldened in Yemen”, The Washington Post , Jun. 13, 2011.

12 「恐重演伊拉克亂局 葉門堅拒外國軍隊進駐」，《中國評論新聞網》，2010 年 1 月 8 日。資料 來源：

http://www.chinareviewnews.com/doc/1011/9/1/8/101191882.html?coluid=0&kindid=0&docid=10119 1882, access on 2012/5/2.

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行政不透明、將整個家族部署在各個政府部門中，例如兒子阿和曼(Ahmad Saleh)掌管葉門共和國警衛隊、姪子泰瑞卡(Tariq Saleh)擔任指揮官職務、

姪子亞和雅(Yahya Saleh)掌管中央安全部隊、姪子阿曼爾(Amar Saleh)擔任 國家安全局副局長、同父異母兄弟阿瑪(Mohammed Saleh al-Ahmar) 擔任葉 門空軍總指揮官等。¹³整個葉門政府彷彿如同是沙雷自身家族經營的國家企 業，加上沙雷家族龐大軍事背景，國家的貪腐情形必是在所難免。依據 2011 年國際透明組織(Transparency International, TI)指出，大多數受到阿拉伯之 春民主化革命運動浪潮影響的國家都有「日常生活中有著根深蒂固的政治裙 帶關係、賄賂、酬庸現象，反貪腐的法律幾乎毫無作用」之現象，且這些國 家的貪腐印象指數都低於 5 分(總分為 10 分)。在評選所有 183 個國家中，

同樣面臨政治和社會動盪不安的葉門則是排行第 164 名，貪腐印象指數僅 2.1 分。相對的，隨著葉門政府貪腐連帶影響，司法獨立也是很大的問題，

在 142 個國家中排品第 139 名，人權發展問題則在 187 個國家中排名第 154 名。¹⁴

儘管前總統沙雷因國際社會及海合會的龐大壓力下，於 2011 年底簽下 同意移轉政權之協議並下台，但事實上，沙雷所部署長達 33 年的舊勢力仍 占據整個葉門政府各重要部門機構，加上之後 2012 年接任總統職位的前副 總統哈迪，具備與沙雷相同的軍事背景，難保未來真的會有多大的政治和民 主化改革，甚至可能換湯不換藥，重複過去軍事專制政權。亦有可能轉變成 為葉門內部新舊勢力的政治鬥爭，若真演變成如此局面，很有可能讓恐怖主 義勢力趁混亂之際再度擴大，在葉門內部北部胡賽主義份子和南部分裂主義 份子的叛亂勢力尚未平定的狀況下，其後果將會一發不可收拾。

13 Jeremey M. Sharp, “Yemen: Background and U.S. Relations”, Congressional Research Service Report (RL34170), Apr. 10, 2012, p.2; Hakim Almasmari, “Gunmen attack Yemen's main airport”, CNN, April 7, 2012.

14 「貪腐印象指數 紐居冠中東墊底」，《中央社》，2011 年 12 月 1 日；IT 官方網站：

http://www.transparency.org/country#YEM。

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(二)經濟困境

雖然貧窮不見得是造成恐怖主義的根源，但卻可以助長其極端思維和勢 力的擴張。然而，葉門經濟落後問題並不是短時間所造成，加上其自然資源 匱乏、土地貧瘠，唯一國家主要收入來源-石油卻逐漸枯竭，影響到民生的 重要天然資源-水源也是呈現嚴重缺乏狀態。波灣地區國家因過去科威特戰 爭時期，葉門表態支持伊拉克而拒絕葉門勞工進入波灣地區勞工市場，喪失 原本龐大的僑匯收入，最後使葉門人民不得不仰賴國際社會的人道援助才能 勉強繼續生存下去。然而，這樣的困境反而讓葉門成為恐怖主義及外國政府 之間政治遊走又不可靠的牆頭草，而過去沙雷與美國之間的合作關係就是像 這樣類似的不穩固關係。儘管有鄰國沙烏地阿拉伯每年的經濟援助資金，沙 雷仍希望可以取得更多的外來資源，加上跨國恐怖主義以及蓋達組織阿拉伯 半島分支受到國際社會的關注，沙雷等同得到了有力籌碼向世界宣告，唯有 他的存在才可以成功殲滅其境內的蓋達組織勢力，藉由這個理由向美國和其 他西方國家要求經濟和軍事援助。在這同時，由於葉門許多傳統部落採取支 持蓋達組織前首領賓拉登的態度，相對的，也相當坦護並協助其他蓋達組織 成員，其中不乏較具政治影響力的大型部落。沙雷為了避免與這些部落發生 衝突而引起政權危機，加上美國所發起的伊拉克戰爭引起不少阿拉伯民眾的 反感，因此，沙雷與美國之間的安全合作關係相當不穩定，其誠信和忠誠度 一直以來都相當可議。

儘管如此，維持有中央政府治理的葉門對美國來說，仍是所有政策選項 中較佳的選項，一旦葉門淪落為向索馬利亞一樣的失敗國家，其境內的跨國 恐怖主義勢必會變成更嚴重的威脅，導致美國必須付出更大的反恐成本和代 價。因此，美國仍持續給予葉門經濟上的援助，以減少其因經濟困頓而引發 的政治危機等各種問題。但值得注意的是，葉門的經濟危機問題並不是短時

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間內光靠經濟援助就可以解決；海合會成員國不見得會願意將龐大的勞工市 場開放給葉門，同時增加恐怖份子滲透的危險性；美國自身內部因全球經濟 危機而影響財政問題也尚未完全解決，未來，美國是否還要繼續對葉門的經 濟援助仍是一個需探討的問題及挑戰。

(三)葉門政府面臨更大政治危機

雖然美國與葉門之間安全合作關係已成功拘捕和狙擊蓋達組織內部許 多重要幹部如奧拉基等，但 2006 年從葉門監獄逃獄的賓拉登前秘書瓦里西¹⁵ 卻在創立 AQAP 時，建立了一套可以永久持續適用的新制度，即若 AQAP 頓時 喪失重要領導幹部，則該組織的行動計劃及執行工作改交由事先設定「代理」

人員接續執行前任幹部的任務，這項制度在過去幾年中就得到了驗證。2008 年 8 月時執行恐怖攻擊任務的特殊技能指揮官關弟(Hamza al-Quayti)遭葉 門安全軍隊射殺後，數月後，AQAP 仍能夠繼續成功執行以美國駐葉大使館 為目標的恐怖攻擊行動。¹⁶也就是說，即使逮捕或狙殺部分恐怖攻擊策劃任 務中的關鍵人物，恐怖攻擊行動仍有其他「代理」人員繼續執行他們的工作 而不間斷。

蓋達組織勢力在葉門境內逐漸擴大是目前不可否認的事實，導致葉門中 央政府除了汲汲營營於平定北部胡賽主義叛亂份子和南部分裂主義份子之 外，還必須再分出多餘力氣來對付 AQAP。而 AQAP 底下所創立的安薩爾組織，

從 2011 年創立以來的組織攻擊行動看來，該組織的目的似乎是針對親美的 葉門新舊政權而創立，除了不斷積極以軍事行動侵占中央政府治理強度較低 的南部地區外，葉門石油生產區腹地的亞丁灣和其週遭較富經濟開發價值的 地區亦被安薩爾組織所攻下。值得注意的是，安薩爾組織的攻擊目標是葉門

15 同註 101。

16 Gregory Johnsen, “Waning Vigilance: Al-Qaeda’s Resurgence in Yemen”, Washington Institute for Near East Policy, Jul. 14, 2009.

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政府部門和軍事單位，而非一般葉門民眾。他們對於被占領地區的居民相當 禮遇，甚至出力保護他們的人身安全，援助貧困人家。從另一個角度來看，

這些對 AQAP 及其分支產生好感的居民很有可能成為被召募加入蓋達組織或 相關組織的「潛在恐怖份子」，共同對抗葉門政府，使葉門中央政權要面對 的不僅只是國內的其他叛亂勢力、民主改革抗議團體，而呈現更加不穩固狀 態。

在這裡，先不論葉門中央政府內部是否真的有與蓋達組織相關人士掛勾之可 能性，葉門政府無法全力殲滅在其境內的蓋達組織勢力是不爭的事實，這也是美 國相當擔憂的問題。此外，美國和葉門政府卻同樣還要面臨葉門人民接受蓋達組 織是合法組織觀念的事實，加上葉門民眾因美國在其境內進行空襲行動牽連其他 無辜民眾而產生反美情緒，這對於美葉二國日後未來要繼續反恐安全合作及執行 反恐行動來說，無疑又是一個難以解決的阻礙。¹⁷

二、 美國國內與國際社會輿論

自九一一事件後，美國與葉門二國開始邁向安全合作關係進展，首件最顯著 且成功的合作行動，即 2002 年 11 月 3 日由美國中央情報局所主導指揮，以無人 飛機執行狙殺美國柯爾號軍艦案嫌犯行動，其中包含蓋達組織葉門分支領導人兼 柯爾號案主嫌哈瑞斯及多位蓋達成員等多人死亡。¹⁸之後，蓋達組織精神領袖奧 拉基也是被同樣的美葉反恐合作模式遭空襲殲滅。美葉二國之間的反恐安全合作 行動雖多次成功，但同時卻也引起美國內部和國際社會輿論的許多反彈和譴責聲 浪。

2002 年哈瑞斯等人遭狙殺後，聯合國派遣「針對法律之外、簡易或任意的 死刑執行」(Extra Judicial, Summary or Arbitrary Executions)之特別報告員加罕戈

17 Ibid.

18 Frank Gardner, “US uses drones to target al-Qaeda in the Horn of Africa” , BCC, Sep. 21, 2011.

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爾(Asma Jahangir)進行調查，於 2003 年 1 月提出報告，認為美國在戰場以外的

地區，也就是葉門境內進行空中軍事行動，是件「相當令人不安的發展狀況」(a truly disturbing development)。她表示，雖然葉門政府確實公開證實美軍在葉之 軍事行動，並公開死亡蓋達組織成員名單，且該名單人員確實涉嫌恐怖攻擊案，

葉門政府也多次企圖將這些人逮捕到案。另外，依據相關國際人權法案，葉門政 府仍應擔負保護其國民，使其受到公平審判及保障審判期間之辯護權，而不受非 國家行為者或他國之任意侵害。¹⁹此外，美國海外軍事基地監獄所拘禁恐怖分子 嫌犯遭動用水刑、電擊和拘禁時間過長，且遲遲未受司法審判等等人權問題，讓 以自由、民主為號召的美國更是受到許多國家大力譴責和撻伐，美國的反恐政策 亦是受到嚴重質疑，美國所領導的反恐聯盟未來是否仍可持續維持下去也是個很 大的考驗。

美國國內社會輿論部分，由於蓋達組織中有許多成員是具備美國公民身分的 穆斯林，依照美國憲法規定，美國公民應享有同等基本人權，但美國在海外反恐 軍事行動卻多次直接將其公民擊斃，並未給予任何美國公民應享有之權利機會。

美國國內社會輿論部分，由於蓋達組織中有許多成員是具備美國公民身分的 穆斯林，依照美國憲法規定，美國公民應享有同等基本人權，但美國在海外反恐 軍事行動卻多次直接將其公民擊斃，並未給予任何美國公民應享有之權利機會。