美國與葉門安全合作之現況

基本上，蓋達組織葉門分支尚未開始發展到達明顯威脅美國國家安全及利益 的程度之前，美國的中東政策主要聚焦於以色列和波灣地區產油國家。九一一事 件後，絕大多數伊斯蘭國家的反恐立場和基本政策，原則上支持美國反恐行動，

但不加入美國所主導的反恐聯盟；對美國在中東地區的軍事行動有所顧忌，保持 與美國之間距離，同時又與恐怖主義劃清界線；顧及美國和西方盟國態度的同時，

還要避免傷害本國人民宗教和民族情感。這也是為什麼葉門政府與美國建立反恐 安全合作初期態度消極的原因之一。¹

長期以來，從美國與葉門之間的外交關係來看，葉門這個國家的發展對美國 來說並非至關重要，但因葉門地理位置因素，影響美國及其盟國取得波灣地區石 油的穩定性及國際油價價格，美國除了強化協助葉門海岸巡防能力及沿岸秩序的 穩定外，並沒有投注過多心思在葉門身上。1990 年代波灣戰爭爆發，高度支持 伊拉克海珊政權的葉門，公開表示與美國對抗的政治立場，在聯合國安理會會議 中投票否決美國提出軍事制裁伊拉克的提案，導致當時美葉二國外交關係幾乎到 達了冰點狀態，美國也因而幾乎中止所有對葉門的人道、經濟援助等政策，包括 終止過去每年提供近 5,000 萬美元人道援助、大幅削減隔(1991)年美國國際開發 總署援助葉門的預算案並於 1996 年完全終止該案援助等措施，以作為對葉門的 回應和制裁。²身為美國長期盟國的沙烏地阿拉伯以及其他波灣周邊國家亦是如 此，驅逐其境內總計多達數百萬名葉門籍外勞，使原本已相當貧弱且仰賴海外僑 匯收入的葉門頓時陷入困境，加上當時正值葉門內戰爆發，其處境更加雪上加 霜。

跨國性恐怖主義組織的發展，對許多發展中國家來說，等同憑空得到可以和

1李濤，《恐怖瘟疫-21 世紀全球反恐》(北京：中國友誼出版公司，2007 年)，頁 150~151。

2Edward Prado,” The US and Yemen: A Half –Century of Engagement”, Center of Contemporary Arab Studies, 2005, p.16.

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美國進行交涉談判的「籌碼」，相同的，對於正處於國家存亡危機的葉門來說，

等同是一個重啟與美國的外交關係並取得國家生路的新契機。也就是說，只要今 天蓋達組織或其他恐怖組織網絡仍在葉門境內活動發展，美國對葉門的援助就會 持續下去。若假設這場反恐戰爭從葉門轉移至其他國家或地區，未來美葉二國之 間的合作關係將會變得非常不確定。³

一、 美葉二國之間安全合作關係發展之變化

本文將美葉二國的安全合作關係發展變化，大致上可分為三個主要轉折點：

(一)初步發展階段(2001~2004 年)

九一一事件發生前後期間，葉門境內蓋達組織勢力之發展一度威脅到總 統沙雷政權的穩定性，並企圖將沙雷這個世俗政權拉下台，以建立統一伊斯 蘭教國家。之後 2000 年美國柯爾號軍艦案發生，即使面對配合度不高的葉 門政府，美國仍極力透過各種管道要求葉門政府與美國合作，葉門從不受關 注的角色開始成為美國中東反恐政策中的其中一環。九一一事件發生後，蓋 達組織葉門分支對中央政權的威脅越來越顯著， 2002 年沙雷為了維持其政 權之穩定，前往美國造訪小布希總統請求援助，改變以往消極態度，公開加 入美國的全球反恐聯盟，以交換利益條件方式，逮捕國內與蓋達組織有關聯 的極端主義份子超過 200 人，同時，亦逮捕提供援助和幫助蓋達組織成員之 嫌犯超過 200 人，藉此取得美國龐大資金及經濟和軍事等方面的援助。但美 葉二國之間的外交關係之好壞，仍受到沙雷這位領導者個人決策喜好的影響，

加上美葉二國所重視的國家利益內容不盡相同，因此，二國之間的安全合作 關係一直呈現相當不穩定狀態。即使如此，美國仍未放棄繼續加強葉門政府 本身對抗恐怖主義組織之能力，關注葉門境內恐怖主義發展情形，列入反恐 外交政策主要重點之一，並持續提供葉門龐大的軍事和經濟援助資源。從整 體來看，美國對於葉門外交政策及安全合作關係，與其他國家如沙國或荷蘭

3 Ibid, p.22.

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之合作關係比較起來，美國對葉門採取較謹慎小心但又努力維持二國合作關 係的態度。⁴

(二)積極擴展階段(2004~2009 年)

2004 年美國國防部長倫斯斐(Donald Rumsfeld)簽署機密文件｢蓋達組 織網絡執行命令」(Al-Qaeda Network Executive Order, AQNExOrd)，授權准 許聯合特種作戰司令部進行全球性掃蕩蓋達組織活動，給予該單位更大權限 得以進入伊拉克和阿富汗戰場以外的地區進行反恐作戰行動，包括葉門。⁵這 項命令的發布無疑再度證實美國漠視國際規範，恣意派遣軍隊至其所認定存 在對美國安全威脅之國家境內進行軍事行動，引發後續國際社會一連串的反 對聲 浪。之 後 ， 2009 年 9 月美國國防部部長 卓裴斯 再度擴大原本的 AQNExOrd 內 容 ， 簽 署 「 聯 合 非 正 規 戰 爭 工 作 小 組 行 政 命 令 」 (Joint Unconventional Warfare Task Force)，企圖建立可滲透、瓦解、擊潰或摧毀蓋 達組織及其他激進組織之網絡，同時，亦建立美軍或當地友軍未來的攻擊行 動網絡基礎。該命令授權聯合特種作戰司令部前往該地區友好和敵對國家進 行情報蒐集，與當地政府軍隊建立關係，允許其從事地形偵查，以防伊朗核 武問題提升時，可進行執行軍事攻擊行動。換句話說，歐巴馬政府時期的聯 合特種作戰司令部比過去小布希時期或歷史上任何時期，還要更加強大，不 單只是針對恐怖主義問題外，美國更進一步擴張全球軍事勢力部署範圍，位 在國際航道要點的葉門，不難說是美國計畫作為日後防堵伊朗核武問題的後 盾基礎。⁶在這個階段中，美國在阿富汗和伊拉克戰場以外地區的反恐作為 顯得更加積極，但在這同時，美葉二國關係卻一度因縱放恐怖份子問題而再

4 Edward Prado, “The US and Yemen”, p.20.

5 晏忠華、王豐豐，探訪賓拉登死亡之地，新華網，2011 年 5 月 6 日。Available from

http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/herald/2011-05/06/c_13861722.htm, access on 2012/4/2；The Bureau of Investigative Journalism, “Yemen: reported US covert actions 2001-2011”, Mar. 29, 2012, available from

http://www.thebureauinvestigates.com/2012/03/29/yemen-reported-us-covert-actions-since-2001/, access on 2012/5/1.

6 Mark Mazzetti, “U.S. Is Said to Expand Secret Actions in Mideast”, New York Times, May 24, 2010, available from http://www.nytimes.com/2010/05/25/world/25military.html?_r=1, access on 2011/12/5.

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度陷入僵局。2007 年，沙雷將原本已遭逮捕美國柯爾號軍艦攻擊案的嫌犯 釋放，包括首謀巴達威(Jamal Al-Badawi)及其他蓋達組織成員，小布希政府 對此相當不滿葉門政府縱容恐怖份子的作法，將原本所有經濟援助案全部中 止，二國之間合作關係再度陷入僵局。之後新上任的歐巴馬政府也是因為總 統沙雷政策取向的反覆無常，因而暫緩原本已決定將關達那摩監獄內葉門籍 囚犯遣送回葉門的政策，二國之間合作關係再度陷入僵局。⁷

(三)國際合作發展階段(2009 年~迄今)

繼 2001 年九一一事件之後，蓋達組織本身開始著手進行重新整合，2009 年 1 月成立位在葉門境內的阿拉伯半島蓋達組織分支，並馬上於同年和隔年 進行跨國恐怖攻擊，即 2009 年的底特律炸彈事件和 2010 年 10 月二起葉門 郵包炸彈事件等案件，種種相關跡證皆指向葉門境內的阿拉伯半島蓋達組織 分支。這也同時提供國際社會相當重要的資訊，也就是阿拉伯半島蓋達組織 分支幾乎取代了原本伊拉克和阿富汗境內訓練營兼蓋達組織的指揮中心樞 紐，成為新一代訓練恐怖份子的重要招募據點兼訓練基地，並有能力從事進 行跨國性恐怖攻擊行動。一連串恐怖主義攻擊事件再度將美國和國際社會的 焦點集中在葉門，各國政府不得不重視葉門境內恐怖主義發展及導致恐怖主 義滋長的各種問題。2010 年 1 月美國為強化與葉門軍隊之間的情報和反恐 軍事合作行動，更由美國聯合特種作戰司令部和葉門軍隊共同成立的新聯合 作戰指揮中心，在葉門統一指揮反恐作戰行動，顯示美葉二國之間的反恐軍 事合作行動更加緊密。⁸

綜合上述，從反恐角度分析整個國際體系結構動態，在無中央政府的國際社 會中，面對恐怖主義所帶來的安全威脅，各國必須採取行動來防止恐怖主義的危

7 Daniel E. Nowicki, “Assessing the Effectiveness of the US Counterterrorism Assistance Program to the Republic of Yemen” (Ph. D., George University, Master of Arts in Security Studies, 2011), p.23;

Edward Prado, “The US and Yemen”, p.20.

8 The Bureau of Investigative Journalism, “Yemen: reported US covert actions 2001-2011”, Mar. 29, 2012.

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害，儘管聯合國等國際組織協助並號召各國共同對抗恐怖主義，但實務上卻主要 仍是由美國所主導的全球反恐聯盟發揮較大功效。從國家行為能力來看，葉門和 美國之間國家能力程度相差懸殊，若不考慮其他強國參與競爭或干涉等條件，美 國自然扮演領導整個國際反恐聯盟的角色。在第一個和第二個階段中，美國和葉 門二國之國家互動行為，因加上非國家行為者恐怖主義組織之行為而產生影響力，

使美葉二國之間著手建立反恐安全合作關係，之後又隨著恐怖組織對二國安全威 脅程度提升，更逐漸提高美葉二國合作緊密程度，共同抵抗恐怖主義所帶來的安 全威脅。到第三個階段，由於葉門境內的恐怖組織的行動範圍擴大，牽涉更多國 家之國家利益-安全，導致更多國家行為者的積極參與美國反恐政策，特別是波 灣地區國家，形成區域性的反恐安全合作體系，在彼此互動關係中，無形再帶給 葉門更大壓力，牽制並驅使葉門改變過去消極被動態度，促使美葉之間反恐安全 合作關係更加緊密。

二、美葉二國反恐合作十年後之現況

依 據 2012 年 以 色 列 國 際 反 恐 研 究 機 構 (International Institute for

依 據 2012 年 以 色 列 國 際 反 恐 研 究 機 構 (International Institute for